認真總結經(jīng)驗 積極擴大試點
大力培育適合“三農(nóng)”特點的新型農(nóng)村金融機構
蔣定之
2007年10月23日
同志們：
經(jīng)國務院同意，銀監(jiān)會調整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策試點工作，由目前的6個?。▍^(qū)）擴大到全國31個?。ㄊ?、區(qū)）。這次會議的任務是，認真總結前期試點經(jīng)驗，研究部署擴大試點工作，大力培育適合“三農(nóng)”特點的新型農(nóng)村金融機構，有效支持社會主義新農(nóng)村建設。
剛剛閉幕的黨的十七大，把農(nóng)村金融問題列入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容，強調要大力推進農(nóng)村金融體制的改革和創(chuàng)新。家寶總理日前專門就擴大新型農(nóng)村金融機構試點工作做出重要批示，強調指出，“擴大農(nóng)村地區(qū)金融機構準入政策試點范圍，是加強金融支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重要舉措。要加強領導，密切同地方的配合，加大監(jiān)管力度，防范金融風險，隨時注意總結經(jīng)驗，確保試點工作順利進行，取得明顯成效?！泵骺抵飨局赋?，總理的批示是對我們創(chuàng)舉的支持和指導。這是金融服務、市場準入工作的重大突破，在過去金融服務分布圖集準備和六?。▍^(qū)）試點等工作中取得的成績是歷史性的。盼繼續(xù)努力，扎實工作，把擴大試點工作穩(wěn)步推向深入。剛才，景范同志對先期試點的6?。▍^(qū)）工作進行了全面總結。下面，我講三點意見。
一、深刻認識大力培育新型農(nóng)村金融機構的重大意義
近年來，按照黨中央、國務院的統(tǒng)一部署和要求，我國農(nóng)村金融改革取得重要進展，農(nóng)村金融服務水平不斷提高，農(nóng)民及農(nóng)村小企業(yè)貸款難問題得到一定程度緩解。但是，受多方面因素影響，農(nóng)村金融仍然是整個金融體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)村金融體系結構和運作機制仍然存在嚴重缺陷。突出表現(xiàn)在，農(nóng)村地區(qū)金融機構網(wǎng)點覆蓋率低，金融供給不足，競爭不充分，成為現(xiàn)階段制約我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一個重要瓶頸。解決這一問題，必須要按照科學發(fā)展觀要求，著眼全面建設小康社會和社會主義新農(nóng)村大局，進一步采取切實有效措施，大力培育多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系，積極構建投資多元、種類多樣、貼近“三農(nóng)”、服務高效的新型農(nóng)村金融組織。
（一）大力培育新型農(nóng)村金融機構是改進農(nóng)村金融服務的內(nèi)在要求。長期以來，受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構影響，我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平嚴重滯后，城鄉(xiāng)差距不斷擴大，城鄉(xiāng)金融二元化問題日益突出，金融資源配置嚴重扭曲。特別是國有銀行的商業(yè)化改革后，商業(yè)利益驅動下的部分銀行業(yè)金融機構棄鄉(xiāng)進城，大量收縮撤并縣及縣以下地區(qū)的機構網(wǎng)點，加之郵政儲蓄只存不貸，導致農(nóng)村地區(qū)機構種類單一，網(wǎng)點覆蓋率低，服務功能殘缺，農(nóng)村資金大量外流。同時，由于農(nóng)村信用社自身包袱沉重，支農(nóng)能力有限，其他各類農(nóng)村金融組織發(fā)展緩慢，農(nóng)民與農(nóng)村小企業(yè)貸款難問題一直不同程度存在。近年來，黨中央、國務院高度重視“三農(nóng)”工作，連續(xù)三年下發(fā)中央一號文件，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了新的深刻變化，這對農(nóng)村金融服務提出了新的更高要求。為此，要積極適應“三農(nóng)”發(fā)展新變化，與時俱進，順勢而為，在繼續(xù)深化現(xiàn)有農(nóng)村金融機構改革基礎上，按照“三農(nóng)”發(fā)展新需求，大力培育適合“三農(nóng)”特點的新型農(nóng)村金融機構，著力滿足不同層次的農(nóng)村金融需求。
（二）大力培育新型農(nóng)村金融機構是支持農(nóng)村地區(qū)加快發(fā)展的正確選擇。去年底，為解決農(nóng)村地區(qū)金融機構網(wǎng)點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分問題，銀監(jiān)會出臺了《關于調整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2006〕90號），并選擇四川、內(nèi)蒙古等6省（區(qū)）開展試點工作。經(jīng)過各有關方面近一年的共同努力，試點工作取得了積極成效，積累了豐富經(jīng)驗，達到了預期效果，探索建立了農(nóng)村金融供給的新渠道，創(chuàng)造了農(nóng)村金融服務的新模式，增強了農(nóng)村金融機構的新活力。實踐證明，按照“低門檻、嚴監(jiān)管”原則，引導社會各類資本到農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)業(yè)發(fā)展，這一決策是正確的、及時的、有效的，是符合現(xiàn)階段“三農(nóng)”經(jīng)濟發(fā)展需要的，是符合廣大農(nóng)民群眾意愿的。特別是試點工作中形成的一系列好的做法和積累的寶貴經(jīng)驗，為進一步擴大試點創(chuàng)造了條件。這些成績的取得，得益于各有關部門的密切協(xié)作、通力配合，得益于各級地方政府的高度重視、鼎力支持，得益于社會各界特別是各銀行業(yè)金融機構的廣泛認同、踴躍參與，得益于各級銀行業(yè)監(jiān)管部門的精心組織、有效指導。借此機會，我謹代表銀監(jiān)會黨委，向關心支持新型農(nóng)村金融機構試點工作的各級政府和有關部門表示衷心的感謝，向工作在試點工作一線的基層監(jiān)管部門和銀行業(yè)金融機構表示誠摯的慰問！
（三）大力培育新型農(nóng)村金融機構是廣大農(nóng)村地區(qū)的迫切愿望。銀監(jiān)會調整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策發(fā)布后，在社會各界引起了強烈反響。社會各類資本包括外資的參與熱情高漲，要求投資設立村鎮(zhèn)銀行等三類新型農(nóng)村金融機構的愿望迫切。6?。▍^(qū)）試點工作開展以來，其他非試點省份也以不同形式紛紛提出參加試點的意愿和要求?？傮w看，經(jīng)過先期試點，6?。▍^(qū)）農(nóng)村金融服務狀況雖然得到了初步改善，但現(xiàn)階段我國農(nóng)村金融供需矛盾仍很突出，農(nóng)村金融服務不足問題在各地仍然不同程度存在，即使是經(jīng)濟相對發(fā)達的東部地區(qū)，也存在一些農(nóng)村金融服務相對不充分的地區(qū)和領域，需要通過進一步擴大試點逐步加以解決。
各級監(jiān)管部門要進一步統(tǒng)一思想，提高認識，增強責任感、使命感和大局意識，切實把扎實推進新型農(nóng)村金融機構試點工作擺到突出位置，精心組織，嚴密實施，確保新型機構試點工作的質量和水平，努力在推動解決“三農(nóng)”服務不足方面取得新的進展和實質性突破。
二、準確把握擴大試點工作的指導原則和工作重點
在認真總結首批6省（區(qū)）試點工作的基礎上，根據(jù)當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，擴大試點工作必須遵循以下幾個原則：一是必須堅持服務“三農(nóng)”原則。要牢牢把握支農(nóng)服務方向，明確區(qū)位導向，重點引導各類資本到金融服務空白和競爭不充分地區(qū)設立機構、開辦業(yè)務。二是必須堅持市場化原則。要正確發(fā)揮監(jiān)管和引導作用，充分尊重各類資本投資意愿，由投資人按商業(yè)可持續(xù)要求自主決策、自主管理、自主經(jīng)營、自擔風險。三是必須堅持嚴格監(jiān)管原則。要嚴格準入標準，規(guī)范許可程序，強化資本約束，注重防范風險，確保新機構安全穩(wěn)健運行。四是必須堅持政策激勵原則。要進一步完善財稅、貨幣、監(jiān)管等方面政策，注重發(fā)揮地方政府支持作用，加大正向激勵和引導。五是必須堅持積極穩(wěn)妥原則。要緊密結合各地實際，因地制宜，積極探索，循序漸進，分步推進，防止“一哄而起”。
按照上述原則，開展擴大試點工作要重點抓好以下幾個方面工作：
（一）認真調研，摸清需求，科學制定工作方案。各地要按照“先試點、后推開；先努力解決服務空白問題、后解決競爭不充分問題”的原則，認真開展調查研究，摸清轄內(nèi)農(nóng)村金融服務狀況。參考借鑒《中國銀行業(yè)農(nóng)村金融服務分布圖集》反映的農(nóng)村金融服務狀況，制定科學的工作規(guī)劃，重點選擇銀行業(yè)金融機構網(wǎng)點覆蓋低、金融供給不足、競爭不充分的縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和行政村，特別是金融服務空白點作為擴大試點地區(qū)。31個試點?。▍^(qū)、市）要合理確定試點地區(qū)范圍以及機構種類和數(shù)量，按照國務院要求，原則上先選擇具備條件的1-2家機構進行試點，取得經(jīng)驗后再逐步推開。
（二）明確政策，加強引導，提供有效制度支持。這次擴大試點，原則上，新機構準入仍然執(zhí)行首批試點有關政策規(guī)定。為了激勵和引導各類資本投資組建新型農(nóng)村金融機構，我們目前正在積極協(xié)調財政部、人民銀行、稅務總局以及工商總局等有關部門，研究明確新型農(nóng)村金融機構的有關財稅政策、貨幣政策以及工商注冊登記等政策，包括存款準備金的繳納、利率浮動、支農(nóng)再貸款發(fā)放、稅收優(yōu)惠、登記注冊以及支付清算等。國務院也明確要求相關部門研究提出意見。下一步，我們將與有關部門進一步加強溝通，做好工作，爭取政策早日出臺。
（三）嚴格標準，規(guī)范操作，保證機構組建質量。嚴格規(guī)范的市場準入是確保新型農(nóng)村金融機構健康發(fā)展的重要前提。各級銀行業(yè)監(jiān)管機構要嚴格準入標準，規(guī)范試點操作，嚴把準入關，防止“帶病準入”。要嚴格審核新型農(nóng)村金融機構發(fā)起人的資質，盡職調查其資金來源的合法合規(guī)性及真實性。要嚴格審核董（理）事和高級管理人員的任職資格，特別是從業(yè)經(jīng)驗和職業(yè)操守。要督促新型農(nóng)村金融機構配備經(jīng)驗豐富、遵紀守法、精通業(yè)務的各類專業(yè)人員。要指導和督促新型農(nóng)村金融機構完善法人治理，健全內(nèi)控制度。在確保新型農(nóng)村金融機構組建質量的同時，要進一步提高審批效率。新型農(nóng)村金融機構申請人應嚴格按照銀監(jiān)會明確的組建標準和程序開展組建工作，做到材料齊全、內(nèi)容規(guī)范、程序合規(guī)和手續(xù)完備。這里，特別要強調的是，三類新型機構中的農(nóng)村資金互助社，是一種經(jīng)典意義上的農(nóng)民合作金融組織。對于這類機構的監(jiān)管工作，必須嚴格遵循由農(nóng)民（包括農(nóng)村企業(yè)）自愿入股發(fā)起，實行入股社員民主管理，并為入股社員提供服務的原則開展。要著力通過試點工作，組建一批真正的農(nóng)村合作金融組織。
（四）結合實際，大膽探索，創(chuàng)新豐富試點內(nèi)容。在農(nóng)村地區(qū)組建村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等三類新型農(nóng)村金融機構，這在我國尚屬新生事物，需要在不斷探索和實踐中摸索經(jīng)驗，完善制度。雖然這次擴大試點，原則上要求不突破90號文件的規(guī)定，但是由于全國各地差異較大，情況不一，有必要緊密結合各地實際，勇于創(chuàng)新，大膽探索。譬如，設立村鎮(zhèn)銀行是不是必須要銀行業(yè)金融機構作主要發(fā)起人，且控股比例不低于20%？再譬如，貸款公司是否必須由商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行發(fā)起組建，能否由非金融企業(yè)發(fā)起組建？這些問題需要在實踐中尋找答案，各地可結合實際，進行研究探索，但在試點初期應嚴格按文件規(guī)定執(zhí)行。另外，對于符合條件的“只貸不存”的小額貸款組織，這次試點中，允許其按照銀監(jiān)會政策要求，改建為村鎮(zhèn)銀行或貸款公司，并接受銀行業(yè)監(jiān)管部門審慎監(jiān)管。
（五）明確職責，加強監(jiān)管，維護農(nóng)村金融安全穩(wěn)定。調整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構市場準入政策，其政策意圖是通過適當降低門檻，吸引各類資本到農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)業(yè)發(fā)展，更好地支持社會主義新農(nóng)村建設。但是由于金融業(yè)是特殊的高風險行業(yè)，對其必須實施審慎監(jiān)管。做好新型農(nóng)村金融機構的監(jiān)管工作，要重點把握好以下幾點：一是明確監(jiān)管職責。銀監(jiān)會負責制定有關監(jiān)管政策，并督促和指導各級派出機構開展監(jiān)管工作。銀監(jiān)局負責對轄內(nèi)新型農(nóng)村金融機構的籌建審批和重大監(jiān)管行動的協(xié)調組織實施，并及時向銀監(jiān)會報告和有效處置試點工作中出現(xiàn)的新情況新問題。銀監(jiān)分局是新型農(nóng)村金融機構監(jiān)管的第一責任人，負責對新型農(nóng)村金融機構組建的初審、開業(yè)和日常變更審批工作，具體實施各項日常監(jiān)管工作。二是加強日常監(jiān)管。各試點地區(qū)要充分運用好現(xiàn)有監(jiān)管網(wǎng)絡和監(jiān)管資源，密切跟蹤試點機構風險情況，建立非現(xiàn)場監(jiān)管制度，設置主監(jiān)管員，實施現(xiàn)場檢查，重點糾正偏離服務宗旨、超業(yè)務范圍經(jīng)營以及超比例發(fā)放大額貸款等違法違規(guī)問題，督促完善法人治理，健全內(nèi)控制度，依法合規(guī)經(jīng)營，嚴格防范信用風險、操作風險和市場風險等各類風險。要密切監(jiān)測新設機構的資金流向，確保資金留在農(nóng)村，用于縣域，支持“三農(nóng)”。要嚴格實施動態(tài)、持續(xù)、遞進式監(jiān)管措施，對于有關風險指標觸及監(jiān)管“黃線”的機構，要及時采取包括停辦部分或全部業(yè)務直至市場退出等相應的監(jiān)管措施，確保其風險控制在一定限度內(nèi)。三是實施分類監(jiān)管。對于村鎮(zhèn)銀行，要比照其他商業(yè)銀行全面實施審慎監(jiān)管；對于貸款公司，要重點發(fā)揮好投資人的監(jiān)督制約作用，同時要強化對投資人的并表監(jiān)管；對于農(nóng)村資金互助社，主要實行社員自律管理，同時要積極探索建立以自律管理為基礎、銀行業(yè)監(jiān)管機構監(jiān)管為主體、地方政府風險處置為保障、社會監(jiān)督為補充的分工協(xié)作和相互配合的監(jiān)督管理體系。四是合理配置監(jiān)管資源。要根據(jù)轄內(nèi)新型農(nóng)村金融機構的數(shù)量和類型、資產(chǎn)規(guī)模和風險狀況，科學調整監(jiān)管機構內(nèi)部設置，充實調整一線監(jiān)管力量，防止因監(jiān)管資源不足造成監(jiān)管真空和監(jiān)管不到位。五是嚴格監(jiān)管問責。各級派出機構要明確對新型農(nóng)村金融機構的監(jiān)管崗位職責分工。對監(jiān)管失職、瀆職行為，要嚴格追究監(jiān)管人員和銀行業(yè)監(jiān)管機構主要負責人的責任。
三、切實加強對擴大試點工作的組織領導
調整放寬準入政策試點工作政策性強，涉及面廣，情況復雜，必須切實加強對這項工作的組織領導，確保試點工作扎實穩(wěn)步推進。
（一）加強組織領導。新型農(nóng)村金融機構試點工作，要在銀監(jiān)會統(tǒng)一部署下，由試點地區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管機構推動組織實施。此次擴大試點的25個省(區(qū)、市)銀監(jiān)局，要及時向地方政府匯報這次會議精神，爭取地方政府對試點工作的支持和領導。各銀監(jiān)局要盡快成立試點工作領導小組及辦公室，抓緊制訂實施方案，明確各階段要求，做到任務明確，重點突出，措施具體，責任落實。首批6個試點省（區(qū)）也要繼續(xù)完善擴大試點實施方案。要加強人員培訓，認真學習掌握《若干意見》以及配套的制度辦法，吸收借鑒先期試點省份的經(jīng)驗和做法，有條件的地方要對新型農(nóng)村金融機構申請人開展相關政策業(yè)務培訓，為實施試點工作奠定基礎。要正確處理推進試點和加強監(jiān)管的關系，在推進試點中毫不放松監(jiān)管。同時，要密切關注現(xiàn)有農(nóng)村金融機構的發(fā)展變化，認真分析可能遇到的各種突發(fā)問題，制定相應的對策預案。
（二）加強溝通協(xié)調。各級銀行業(yè)監(jiān)管機構要在地方政府的領導和支持下，加強與當?shù)刎斦⒐ど?、稅務等部門和人民銀行的協(xié)調溝通，促進把各項扶持政策落到實處。要加大對逃廢債的打擊力度，凈化社會信用環(huán)境，為農(nóng)村金融機構健康發(fā)展創(chuàng)造一個良好外部環(huán)境。要加強上下聯(lián)動，試點地區(qū)銀監(jiān)局要及時向銀監(jiān)會反饋試點進展以及出現(xiàn)的新情況和新問題，銀監(jiān)會要加強對試點工作的督促指導。要加強橫向聯(lián)動，新型農(nóng)村金融機構屬地銀監(jiān)局和主發(fā)起人所在地銀監(jiān)局要加強協(xié)作配合，及時通報相關情況，形成合力。
（三）加強輿論宣傳。新型農(nóng)村金融機構試點工作社會關注程度高，輿論宣傳工作必須要跟上。各地要制定試點宣傳方案，利用主流媒體宣傳解釋試點政策，報道試點進展情況，同時要加強輿情監(jiān)督，及時采取措施糾正錯誤、不實和片面報道，有效引導社會輿論，為試點工作營造良好氛圍。
同志們，新型農(nóng)村金融機構試點工作的任務艱巨而繁重，有利條件很多，面臨的困難和問題也不少。我們要以黨的十七大精神為指導，深入落實科學發(fā)展觀，求真務實，銳意進取，積極穩(wěn)妥推進擴大試點工作，為改進農(nóng)村金融服務和支持社會主義新農(nóng)村建設做出新的貢獻。
謝謝大家！
