國家土地督察制度組織實(shí)施進(jìn)展情況
（二〇〇七年七月十二日）
國土資源部
一、建立國家土地督察制度的重大意義
建立國家土地督察制度，是黨中央、國務(wù)院為加強(qiáng)土地管理作出的重大決策。這一制度的建立，對(duì)于實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、保證國家宏觀調(diào)控政策的有效落實(shí)、促進(jìn)土地管理法律法規(guī)在全國的統(tǒng)一實(shí)施，具有十分重要的意義。
（一）有利于實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度
實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，是黨中央、國務(wù)院確立的一項(xiàng)基本指導(dǎo)思想。我國正處在快速工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，保護(hù)耕地，維護(hù)國家糧食安全的任務(wù)十分艱巨，耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾突出。在這種形勢(shì)下，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，需要從兩個(gè)方面進(jìn)行強(qiáng)化：一是強(qiáng)化省級(jí)人民政府土地管理和耕地保護(hù)的權(quán)力、責(zé)任和能力；二是強(qiáng)化中央政府對(duì)土地管理和耕地保護(hù)的監(jiān)管能力。國家土地督察制度彌補(bǔ)了中央對(duì)地方政府土地利用和管理行為糾正監(jiān)督機(jī)制的不足，有利于提高中央政府的監(jiān)管能力，促進(jìn)省級(jí)人民政府更好地落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，進(jìn)一步完善了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度?！ ?/p>
（二）有利于保證國家宏觀調(diào)控政策的有效落實(shí)
運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控，是黨中央、國務(wù)院近幾年作出的重大決策。嚴(yán)把"銀根"和"地根"兩個(gè)"閘門"，是現(xiàn)階段我國宏觀調(diào)控的新特點(diǎn)。幾年來的實(shí)踐證明，土地政策在目前是最直接、最有效的宏觀調(diào)控手段。要真正發(fā)揮好土地調(diào)控的作用，切實(shí)管住管好土地，把好土地"閘門"，需要建立有利于控制土地供應(yīng)總量、供應(yīng)速度、用地結(jié)構(gòu)和區(qū)別對(duì)待的調(diào)控機(jī)制，需要建立與之相適應(yīng)的制度和體制保障。國家土地督察制度正是在這種情況下應(yīng)運(yùn)而生。
（三）有利于土地管理法律法規(guī)在全國的統(tǒng)一實(shí)施
土地問題不僅關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系到億萬農(nóng)民的切身利益，稍有不慎，就會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定和社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建?？紤]到我國建立最嚴(yán)格的土地管理制度有一個(gè)探索的過程，各地在依法審批土地上掌握的尺度不盡相同，容易造成地方之間的攀比和惡性競(jìng)爭(zhēng)。建立國家土地督察制度，有利于各地在統(tǒng)一的土地政策下依法有序地管理和利用土地，確保土地管理法律法規(guī)在全國的統(tǒng)一實(shí)施。
二、國家土地督察制度的主要內(nèi)容
（一）人員編制及機(jī)構(gòu)設(shè)置
國家土地督察行政編制360名。機(jī)構(gòu)設(shè)置為國家土地總督察及其辦公室，向地方派駐9個(gè)國家土地督察局，分別是國家土地督察北京局、沈陽局、上海局、南京局、濟(jì)南局、廣州局、武漢局、成都局、西安局。
國家土地督察機(jī)構(gòu)設(shè)總督察1名，由國土資源部部長(zhǎng)兼任；兼職副總督察1名，由國土資源部1名副部長(zhǎng)兼任；專職副總督察（副部長(zhǎng)級(jí)）1名。國家土地總督察辦公室設(shè)主任1名，副主任2名。每個(gè)國家土地督察局設(shè)局長(zhǎng)1名、副局長(zhǎng)2名和國家土地督察專員若干名。
（二）國家土地督察機(jī)構(gòu)的法律地位
國家土地督察機(jī)構(gòu)是經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，對(duì)省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府的土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的機(jī)構(gòu)。授權(quán)的主體是國務(wù)院，被授權(quán)的主體是國土資源部。國土資源部通過設(shè)立國家土地總督察來行使監(jiān)督檢查權(quán)。派駐地方的國家土地督察局是代表國家土地總督察行使監(jiān)督檢查權(quán)的法定機(jī)構(gòu)。
（三）國家土地督察機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)
一是監(jiān)督檢查省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況。二是監(jiān)督省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府土地執(zhí)法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實(shí)性，監(jiān)督檢查土地管理審批事項(xiàng)和土地管理法定職責(zé)履行情況。三是監(jiān)督檢查省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控要求情況。四是開展土地管理的調(diào)查研究，提出加強(qiáng)土地管理的政策建議。
（四）國家土地督察機(jī)構(gòu)的法定職權(quán)
一是調(diào)查權(quán)，通過巡回檢查、接受舉報(bào)、調(diào)查研究、相關(guān)部門提供材料、運(yùn)用遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)等方式掌握土地違法違規(guī)情況。二是審核權(quán)，對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收兩項(xiàng)審批事項(xiàng)是否符合法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、程序等進(jìn)行合法性審查。三是糾正權(quán)，對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，向督察范圍內(nèi)的有關(guān)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府提出整改意見。整改不力的，由國家土地總督察依照有關(guān)規(guī)定責(zé)令限期整改。整改期間，暫停被責(zé)令限期整改地區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的受理和審批。結(jié)束整改，要經(jīng)派駐地方的國家土地督察局審核后，報(bào)國家土地總督察批準(zhǔn)。四是建議權(quán)，對(duì)地方政府改進(jìn)土地管理工作提出建議。
（五）國家土地督察機(jī)構(gòu)的責(zé)任制度
一是時(shí)效制度，對(duì)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收批準(zhǔn)文件的審核，必須在30個(gè)工作日內(nèi)完成。二是問責(zé)制度，國家土地督察機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格管理，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，防止失職、瀆職和其他違紀(jì)行為；工作人員實(shí)行異地任職，定期交流；不認(rèn)真履行職責(zé)、監(jiān)督檢查不力的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
（六）國家土地督察工作的基本思路
國家土地督察工作的基本思路總體來說是"圍繞一條主線，抓住三個(gè)重點(diǎn)，建立三個(gè)機(jī)制"。圍繞一條主線即監(jiān)督檢查省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況。抓住三個(gè)重點(diǎn)，一是監(jiān)督檢查省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況；二是監(jiān)督檢查省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控要求情況；三是推進(jìn)土地政策的完善。建立三個(gè)工作機(jī)制，一是建立發(fā)現(xiàn)機(jī)制，通過采用遙感監(jiān)測(cè)等先進(jìn)技術(shù)和運(yùn)用媒體揭露、群眾舉報(bào)、實(shí)地巡查、查閱檔案等手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)督察范圍內(nèi)的土地違法違規(guī)情況；二是建立審核機(jī)制，研究確定對(duì)建設(shè)用地審批事項(xiàng)進(jìn)行審核的操作程序，對(duì)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府建設(shè)用地審批事項(xiàng)的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審核；三是建立糾正機(jī)制，對(duì)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府土地違法違規(guī)行為，提出糾正整改意見。
三、國家土地督察制度組織實(shí)施進(jìn)展情況
2006年7月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2006〕50號(hào)）下發(fā)以來，國土資源部積極推進(jìn)國家土地督察制度的組織實(shí)施工作。國家土地督察機(jī)構(gòu)克服人員少、任務(wù)重等困難，按照"邊組建、邊工作"的要求，穩(wěn)步推進(jìn)機(jī)構(gòu)組建，積極開展土地督察，努力加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，各項(xiàng)工作有序進(jìn)行?？傮w來看，國家土地督察制度組織實(shí)施工作進(jìn)展順利。在土地督察方面，主要做了以下工作：
（一）圍繞嚴(yán)格耕地保護(hù)開展了重點(diǎn)督察
從去年底到今年上半年，對(duì)部分省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況進(jìn)行了實(shí)地督察。督察組采取聽取匯報(bào)、實(shí)地考察、召開座談會(huì)等方式，檢查了耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)分解下達(dá)、執(zhí)行和考核情況，考察了耕地保護(hù)責(zé)任制度建設(shè)及實(shí)施情況。針對(duì)責(zé)任目標(biāo)不完善、責(zé)任主體不明確、責(zé)任制度不健全、考核措施不落實(shí)等問題，向有關(guān)省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府提出了督察建議。有關(guān)省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府認(rèn)真進(jìn)行了整改，按新的政策要求簽訂了耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，一些地方正在抓緊制訂耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核實(shí)施細(xì)則，耕地保護(hù)工作得到切實(shí)加強(qiáng)，督察工作取得明顯成效。
（二）針對(duì)土地違法違規(guī)突出問題開展了四次專項(xiàng)督察
一是針對(duì)在北京市順義區(qū)發(fā)生的"以租代征"問題開展專項(xiàng)督察。今年2月，根據(jù)《京華時(shí)報(bào)》以《跑馬場(chǎng)圈耕地千畝被指違規(guī)》為題對(duì)北京市順義區(qū)木林鎮(zhèn)政府將其下屬的唐指山村上千畝土地出租用于圈建跑馬場(chǎng)的報(bào)道，國家土地督察北京局向北京市人民政府下達(dá)整改意見書，要求抓緊查處木林鎮(zhèn)的違法行為，同時(shí)在全市范圍內(nèi)進(jìn)行一次"以租代征"情況的全面自查和清理。北京市人民政府對(duì)此次專項(xiàng)督察十分重視。目前，對(duì)案件情況已經(jīng)查實(shí)，停止了項(xiàng)目建設(shè)，拆除了圍墻和鐵絲網(wǎng)，撤消了批地文件。對(duì)全市的清理工作已經(jīng)完成，共查出"以租代征"違法用地442宗，涉及土地面積15801畝，其中耕地7995畝。目前以立案方式處理273宗，涉及土地面積9959畝；以自行清理、拆除、整治等方式處理26宗，涉及土地面積252畝；剩下143宗已逐宗提出了處理意見，正在按以上方式進(jìn)行處理。北京市政府已責(zé)成有關(guān)區(qū)、縣政府嚴(yán)肅處理，其中房山區(qū)政府嚴(yán)肅查處了青龍湖鎮(zhèn)青龍頭村"以租代征"占地318畝違法建設(shè)別墅問題，拆除別墅85棟，沒收別墅59棟。
二是針對(duì)河南省政府通過調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，在焦作市擅自改變基本農(nóng)田位置的行為開展專項(xiàng)督察。今年初，群眾來信舉報(bào)河南省政府擅自發(fā)文同意調(diào)整基本農(nóng)田、為焦作市引進(jìn)河南風(fēng)神輪胎公司項(xiàng)目進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的問題，國家土地督察濟(jì)南局向河南省人民政府下達(dá)整改意見書，要求盡快糾正并嚴(yán)肅查處未報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的行為，在全省范圍內(nèi)開展專項(xiàng)整治。河南省政府高度重視，已撤銷原規(guī)劃調(diào)整的批復(fù)文件，責(zé)成焦作市政府組織力量對(duì)已占用的400余畝土地進(jìn)行整治，恢復(fù)原貌，目前已全部退還給當(dāng)?shù)卮迕窀N。河南省政府還在全省范圍內(nèi)排查出3個(gè)類似違規(guī)項(xiàng)目，進(jìn)行了糾正整改。
三是針對(duì)在云南省曲靖市發(fā)生的違法占用基本農(nóng)田進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，且地方政府不制止、不查處的問題開展專項(xiàng)督察。今年4月，中央電視臺(tái)焦點(diǎn)訪談欄目以"誰動(dòng)了這里的基本農(nóng)田"為題，報(bào)道了在曲靖市發(fā)生的違法占用基本農(nóng)田進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)且地方政府不制止、不查處的情況。國家土地督察成都局向云南省人民政府下達(dá)整改意見書，要求云南省政府嚴(yán)肅查處，在全省范圍內(nèi)組織開展專項(xiàng)整治，并建立健全相關(guān)制度，落實(shí)問責(zé)制。云南省政府高度重視，迅速提出糾正和處理意見，立即停建職業(yè)教育中心范圍內(nèi)所有項(xiàng)目，曲靖市政府向省政府寫出書面檢查。目前，涉及違法占用的65.38畝耕地已全部恢復(fù)耕種，云南省政府對(duì)三所學(xué)校違法占地給予罰款處罰，分別給予三所學(xué)校校長(zhǎng)行政記過和警告處分，對(duì)曲靖市的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)給予通報(bào)批評(píng)。云南省政府在全省范圍內(nèi)組織開展的土地違法行為專項(xiàng)整治中，共查出2005年以來土地違法違規(guī)行為2034起，涉及用地面積9832畝，其中糾正1023起，立案查處1011起，已結(jié)案925起，已拆除違法建筑物、構(gòu)筑物130976平方米，沒收違法建筑物、構(gòu)筑物5081平方米，責(zé)令退還土地260.43畝，對(duì)6名責(zé)任人給予了行政處分，另有4人移送司法機(jī)關(guān)立案查處。同時(shí)，還印發(fā)了《云南省人民政府關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)土地管理嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任的通知》。
四是針對(duì)在大連市發(fā)生的未經(jīng)批準(zhǔn)、非法占用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)問題開展專項(xiàng)督察。今年3月，國家土地督察沈陽局從調(diào)研中了解到，2005年以來在大連市的實(shí)際建設(shè)用地中存在部分未經(jīng)批準(zhǔn)、非法占用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的情況。為此，國家土地督察沈陽局向大連市政府下達(dá)整改意見書，要求在全市范圍內(nèi)進(jìn)行全面清理整治。大連市政府對(duì)整改意見高度重視，對(duì)區(qū)縣各級(jí)政府提出了整改要求。初步查明違法用地210宗，涉及用地面積13188畝，其中耕地3544畝。目前，大連市政府正在對(duì)清查出來的問題進(jìn)行整改，并對(duì)其中的12起違法用地在《大連日?qǐng)?bào)》、大連電視臺(tái)等媒體上進(jìn)行了公開曝光處理。
（三）積極探索在土地督察中運(yùn)用高科技手段
國家土地督察北京局已經(jīng)建成由遙感影像管理與自動(dòng)識(shí)別發(fā)現(xiàn)、中心數(shù)據(jù)管理與業(yè)務(wù)應(yīng)用、監(jiān)控中心遠(yuǎn)程巡察和車載遠(yuǎn)程巡察等四個(gè)子系統(tǒng)組成的土地利用遙感巡察系統(tǒng)。該系統(tǒng)可以直接運(yùn)用到土地督察現(xiàn)場(chǎng)，快速準(zhǔn)確地進(jìn)行定量測(cè)量和定性分析。既可以用于有目標(biāo)的實(shí)地督察，又可以進(jìn)行隨機(jī)巡察，使土地督察工作有了"千里眼"，并在今年上半年的督察工作中初顯鋒芒，效果很好。其他督察局也在積極探索開展土地督察信息化建設(shè)。
（四）開展了兩次大規(guī)模調(diào)查研究
一是對(duì)全國各省（區(qū)、市）及計(jì)劃單列市人民政府落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制情況進(jìn)行調(diào)研，重點(diǎn)了解《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號(hào)）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法>的通知》（國辦發(fā)〔2005〕52號(hào)）等文件下發(fā)以來，各地建立完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)制度情況、責(zé)任狀簽訂情況、責(zé)任目標(biāo)考核情況等。二是集中開展開發(fā)區(qū)有關(guān)問題調(diào)研。針對(duì)土地市場(chǎng)治理整頓工作結(jié)束后，一些地方以"工業(yè)集聚區(qū)"、"工業(yè)港"、"配套園區(qū)"、"創(chuàng)業(yè)基地"為名設(shè)立園區(qū)，在國務(wù)院確定保留的一些開發(fā)區(qū)，也出現(xiàn)了突破規(guī)劃、超面積用地現(xiàn)象等情況，在全面了解開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從各?。▍^(qū)、市）重點(diǎn)選擇了部分典型城市進(jìn)行了深入調(diào)查。通過調(diào)查研究，掌握了真實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)了突出問題，為下一步開展專項(xiàng)督察打下了基礎(chǔ)。
國家土地督察工作雖然取得了一定成效，但這項(xiàng)工作才剛剛起步。下一階段，將進(jìn)一步加大土地督察力度。一方面，根據(jù)調(diào)研掌握的情況，針對(duì)擅自設(shè)立或變相擴(kuò)大開發(fā)區(qū)、大量閑置建設(shè)用地、違反土地供應(yīng)政策等突出問題，組織開展專項(xiàng)督察。另一方面，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃正在修編，耕地保護(hù)面積和基本農(nóng)田保護(hù)面積兩項(xiàng)核心指標(biāo)尚未分解下達(dá)的實(shí)際情況，以督察土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況為重點(diǎn)，監(jiān)督檢查2007年省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況，確保18億畝耕地紅線不突破。
現(xiàn)場(chǎng)直播：徐紹史介紹國家土地督察制度實(shí)施進(jìn)展情況新聞發(fā)布會(huì)
