實(shí)施規(guī)劃，促進(jìn)內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展
——國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人答記者問
《全國(guó)內(nèi)河航道與港口布局規(guī)劃》已經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。為此，記者采訪了國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人。
問：說到內(nèi)河水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱問題，人們總歸結(jié)為歷史上對(duì)發(fā)展內(nèi)河水運(yùn)的認(rèn)識(shí)不一致，從而導(dǎo)致資金投入不足。請(qǐng)問您認(rèn)為主要原因是什么？對(duì)內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展應(yīng)怎樣認(rèn)識(shí)？它在綜合運(yùn)輸中的地位是怎樣的？
答：歷史上，內(nèi)河水運(yùn)作為交通運(yùn)輸方式，曾經(jīng)有過輝煌，并長(zhǎng)期主導(dǎo)過運(yùn)輸業(yè)。但隨著人類社會(huì)不斷發(fā)展，特別是技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的作用，如工業(yè)革命的興起和社會(huì)生產(chǎn)組織形式的進(jìn)步，社會(huì)化大生產(chǎn)要求的時(shí)效性、規(guī)?；筒粩嘞騼?nèi)陸地區(qū)擴(kuò)展的網(wǎng)絡(luò)化等，使交通運(yùn)輸方式有可能呈現(xiàn)出多元化，并有條件進(jìn)行組合，為此，應(yīng)運(yùn)而生的鐵路、公路和航空運(yùn)輸方式不斷地將自己的比較優(yōu)勢(shì)釋放出來。在這樣一種變革的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)中，內(nèi)河水運(yùn)相對(duì)而言地位下降是社會(huì)進(jìn)步的體現(xiàn)。盡管如此，我們還必須清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)仍然處在社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展中的各項(xiàng)任務(wù)依然很重，尤其是在礦建材料和能源物資等諸多大宗散貨運(yùn)輸方面，內(nèi)河水運(yùn)依然保持著傳統(tǒng)運(yùn)輸優(yōu)勢(shì)，在充分發(fā)揮其他運(yùn)輸方式的補(bǔ)充作用后，內(nèi)河水運(yùn)依然繼續(xù)為社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，在綜合運(yùn)輸體系中，鐵路、公路、內(nèi)河運(yùn)輸各展所長(zhǎng)，相互補(bǔ)充，成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)設(shè)施。
對(duì)歷史上內(nèi)河水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和發(fā)展滯后的問題，我認(rèn)為主要還是人們的認(rèn)識(shí)前瞻性不夠，主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域規(guī)劃跟不上經(jīng)濟(jì)形態(tài)變化的要求，以及在水資源綜合利用中水運(yùn)的地位和作用不突出，以水運(yùn)讓水利、水運(yùn)讓水電的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。當(dāng)然，缺少穩(wěn)定的建設(shè)資金來源，也是其中的一個(gè)因素，但不是主要因素，因?yàn)橹T多的原因造成了在一定發(fā)展階段內(nèi)河水運(yùn)的需求驅(qū)動(dòng)不足，從而導(dǎo)致人們對(duì)供給的相對(duì)忽視。
改革開放以來，特別是近十年來，人們?cè)絹碓街匾暡⒀芯拷鉀Q上述提到的一些問題。從內(nèi)河水運(yùn)的繁忙程度和建設(shè)發(fā)展進(jìn)程也可以看出，內(nèi)河水運(yùn)的比較優(yōu)勢(shì)還在得到逐步發(fā)揮，而且正在形成與遠(yuǎn)洋、沿海運(yùn)輸相對(duì)接的開放式的內(nèi)河水運(yùn)體系。對(duì)于內(nèi)河水運(yùn)的地位與作用，我認(rèn)為可以從四個(gè)方面來認(rèn)識(shí)：
一是發(fā)展內(nèi)河水運(yùn)是實(shí)現(xiàn)水資源綜合利用的重要內(nèi)容，內(nèi)河水運(yùn)是流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略資源。充分利用既有水資源發(fā)展內(nèi)河水運(yùn)，對(duì)溝通我國(guó)東、中、西部地區(qū)，促進(jìn)流域資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局，加強(qiáng)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)交流和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足運(yùn)輸需求，都有著重要的意義。發(fā)展內(nèi)河水運(yùn)、充分發(fā)揮內(nèi)河水運(yùn)優(yōu)勢(shì)，在建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)中具有重要作用，特別在長(zhǎng)江流域、西江流域和京杭運(yùn)河以及長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲地區(qū)，土地資源十分緊張，充分用好既有水運(yùn)條件更具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。
二是內(nèi)河水運(yùn)是我國(guó)綜合運(yùn)輸體系的重要組成部分。目前，我國(guó)正在處于構(gòu)建綜合運(yùn)輸體系的進(jìn)程中，要因地制宜，注重發(fā)揮內(nèi)河水運(yùn)自身的比較優(yōu)勢(shì)和內(nèi)河水運(yùn)在綜合運(yùn)輸體系中組合效率和整體優(yōu)勢(shì)的作用，進(jìn)一步提高運(yùn)輸能力，拓展服務(wù)領(lǐng)域，與其他運(yùn)輸方式合理分工協(xié)作、有效銜接，做到協(xié)調(diào)發(fā)展。
三是妥善協(xié)調(diào)水運(yùn)發(fā)展與水利建設(shè)、水能開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等的關(guān)系，在水資源綜合利用原則下，合理開發(fā)和有效利用水運(yùn)資源，對(duì)發(fā)揮水資源開發(fā)的綜合效益意義重大。
四是內(nèi)河水運(yùn)有助于增強(qiáng)運(yùn)輸?shù)陌踩院涂煽啃?，滿足重要戰(zhàn)略物資的運(yùn)輸需要，維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全；同時(shí)能提高國(guó)防交通保障能力，應(yīng)付戰(zhàn)爭(zhēng)或突發(fā)事件，維護(hù)國(guó)家安全。
問：據(jù)了解，在布局規(guī)劃編制過程中，國(guó)家發(fā)改委邀請(qǐng)了宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)布局、城市規(guī)劃、綜合交通、運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)等方面的專家進(jìn)行論證，專家們都提出了哪些建議和意見，規(guī)劃中是否得到體現(xiàn)？
答：2006年3月，國(guó)家發(fā)展改革委組織召開了《規(guī)劃》論證會(huì)，邀請(qǐng)了國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)布局、城市規(guī)劃、綜合交通、運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)等方面的專家，外交、水利、財(cái)政、國(guó)土資源、環(huán)保、軍事交通、鐵路、有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）發(fā)展改革委以及煤炭、冶金、石化、航運(yùn)等企業(yè)集團(tuán)、協(xié)會(huì)的代表，對(duì)《規(guī)劃》進(jìn)行了論證。主要意見有三個(gè)方面：
一是專家組一致認(rèn)為，內(nèi)河水運(yùn)作為國(guó)家綜合運(yùn)輸體系和水資源綜合利用的重要組成部分，具有占地少、能耗低、運(yùn)能大、污染小的優(yōu)勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。編制和實(shí)施《規(guī)劃》，有利于指導(dǎo)全國(guó)內(nèi)河水運(yùn)可持續(xù)、健康發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)揮內(nèi)河水運(yùn)優(yōu)勢(shì)，完善綜合運(yùn)輸體系，促進(jìn)水資源綜合開發(fā)利用，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。
二是《規(guī)劃》對(duì)內(nèi)河水運(yùn)客、貨運(yùn)輸發(fā)展需求的分析基本合理，以此為基礎(chǔ)提出的布局原則正確，強(qiáng)調(diào)因地制宜、分層次開發(fā)，以在大江大河中下游、平原河網(wǎng)地區(qū)、主要支流等區(qū)域要加快建設(shè)高等級(jí)航道、拓展港口功能、推廣標(biāo)準(zhǔn)化船型、發(fā)展智能航運(yùn)為發(fā)展思路，提出的布局規(guī)劃方案合理，尤其是第一層次的內(nèi)河航道、港口布局規(guī)劃方案和規(guī)模是適當(dāng)?shù)?，?jīng)過努力可以實(shí)現(xiàn)。
三是同時(shí)建議《規(guī)劃》從對(duì)發(fā)展內(nèi)河水運(yùn)的認(rèn)識(shí)、體制機(jī)制、資金投入、相關(guān)協(xié)調(diào)等方面進(jìn)一步剖析我國(guó)內(nèi)河水運(yùn)優(yōu)勢(shì)沒有充分發(fā)揮的主要原因，更明確地提出內(nèi)河水運(yùn)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展要求，適當(dāng)擴(kuò)大規(guī)模，擴(kuò)展內(nèi)河水運(yùn)的覆蓋面；在功能定位中要突出水資源綜合利用，進(jìn)一步完善與國(guó)家綜合運(yùn)輸體系的銜接，并明確提出內(nèi)河水運(yùn)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)和國(guó)防安全的重要意義。
應(yīng)該說，《規(guī)劃》的基礎(chǔ)工作是很扎實(shí)的，也得到了專家的認(rèn)可。早在上世紀(jì)九十年代初，交通部就組織開展了水運(yùn)主通道、港口主樞紐布局規(guī)劃，2000年以來，交通部又相繼開展了內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展戰(zhàn)略研究、西部地區(qū)內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展規(guī)劃、長(zhǎng)江三角洲高等級(jí)航道網(wǎng)規(guī)劃、珠江三角洲高等級(jí)航道網(wǎng)規(guī)劃和長(zhǎng)江、珠江等主要水系內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展規(guī)劃等工作，這些成果都是本次規(guī)劃的基礎(chǔ)。本次規(guī)劃的前期研究中，我們組織開展了內(nèi)河運(yùn)輸發(fā)展需求分析、航道布局規(guī)劃研究、港口布局規(guī)劃研究等三項(xiàng)專題研究工作，在以往規(guī)劃研究工作成果的基礎(chǔ)上，總結(jié)多年來我國(guó)內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的規(guī)律，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，編制了《規(guī)劃》（初稿）。隨后，交通部組織專家和有關(guān)省(自治區(qū)、直轄市)交通主管部門代表召開了規(guī)劃咨詢會(huì)議，并征求了書面意見。此后，國(guó)家發(fā)展改革委又邀請(qǐng)有關(guān)專家和部門以及企業(yè)、協(xié)會(huì)的代表，進(jìn)行了充分論證，對(duì)《規(guī)劃》進(jìn)行了多次修改和完善，專家的意見在《規(guī)劃》中得到較好的體現(xiàn)，使得《規(guī)劃》更科學(xué)、更完善，也更符合我國(guó)內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展實(shí)際而具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性和操作性。
問：內(nèi)河水運(yùn)涉及水利、電力、環(huán)保、城市發(fā)展等多方面，布局規(guī)劃與其他方面的發(fā)展是如何協(xié)調(diào)的？
答：內(nèi)河水運(yùn)涉及水利、電力、環(huán)保、城市發(fā)展等多方面，《規(guī)劃》與其他行業(yè)的協(xié)調(diào)主要從三個(gè)層面展開：
一是在規(guī)劃原則中我們堅(jiān)持六條，并在規(guī)劃方案中加以貫徹，即要適應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略和流域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展要求，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和對(duì)外交流；要結(jié)合水資源條件，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，貫徹水資源綜合利用方針，統(tǒng)籌兼顧航運(yùn)與防洪、排澇、發(fā)電、灌溉、供水等的關(guān)系，與相關(guān)規(guī)劃銜接，提高內(nèi)河水運(yùn)與其他行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展水平；要充分發(fā)揮內(nèi)河水運(yùn)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與其他運(yùn)輸方式的有效銜接，完善綜合運(yùn)輸體系；要注重航道與港口、船舶以及干線與支線的協(xié)調(diào)發(fā)展；要因地制宜、突出重點(diǎn)、注重效益，妥善處理需要與可能的關(guān)系；要合理和節(jié)約使用港口岸線資源，提高資源利用效率。
二是在《規(guī)劃》編制程序上，國(guó)家發(fā)展改革委邀請(qǐng)了宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)布局、城市規(guī)劃、綜合交通、運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)等方面的專家，外交、水利、財(cái)政、國(guó)土資源、環(huán)保、軍事交通、鐵路、有關(guān)省(自治區(qū)、直轄市)發(fā)展改革委以及煤炭、冶金、石化、航運(yùn)等企業(yè)、協(xié)會(huì)代表，對(duì)布局規(guī)劃進(jìn)行了充分論證，并提出了意見。
三是在編制過程中書面征求了有關(guān)部門、內(nèi)河水運(yùn)有關(guān)省(自治區(qū)、直轄市)意見，并在規(guī)劃方案完善過程中，充分考慮和吸納了他們的意見。
問：我們看到，目前內(nèi)河航道和港口的現(xiàn)狀離布局規(guī)劃的目標(biāo)差距還比較大，怎么保證這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)？特別是以政府投入為主的資金渠道怎么建立，是否有進(jìn)一步的細(xì)化措施？國(guó)家是否會(huì)在今后加大對(duì)內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)的投入？
答：針對(duì)內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的突出問題，為保證規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我們提出了七項(xiàng)具體措施：
一是建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的建設(shè)資金渠道。內(nèi)河航道是國(guó)家重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)以各級(jí)政府投入為主。要進(jìn)一步明確中央、地方政府事權(quán)，中央建立內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)專項(xiàng)資金，并逐步擴(kuò)大資金規(guī)模，主要用于支持高等級(jí)航道建設(shè)，盡快建立內(nèi)河水運(yùn)的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)。適當(dāng)支持其它等級(jí)航道建設(shè)；各級(jí)地方政府要安排財(cái)政性投入，并進(jìn)一步統(tǒng)籌交通建設(shè)資金，用于內(nèi)河水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，注重發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金投資內(nèi)河水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
二是進(jìn)一步完善并嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)。在《航道管理?xiàng)l例》基礎(chǔ)上，加快《航道法》立法進(jìn)程，完善法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行與內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展關(guān)系密切的《水法》、《港口法》等法律、法規(guī)，依法保障規(guī)劃的順利實(shí)施。
三是加強(qiáng)與相關(guān)行業(yè)的協(xié)調(diào)。進(jìn)一步加強(qiáng)與電力、防洪、灌溉、供水等相關(guān)行業(yè)在建設(shè)規(guī)劃、項(xiàng)目前期工作以及實(shí)施、運(yùn)營(yíng)管理等各階段的溝通和協(xié)作，妥善處理規(guī)劃實(shí)施過程中可能產(chǎn)生的問題，實(shí)現(xiàn)水運(yùn)與相關(guān)行業(yè)的共同、協(xié)調(diào)發(fā)展。
四是加強(qiáng)港口規(guī)劃，指導(dǎo)港口建設(shè)。進(jìn)一步做好主要省市港口布局規(guī)劃和主要港口、地區(qū)重要港口的總體規(guī)劃，指導(dǎo)港口發(fā)展與建設(shè)，逐步提高生產(chǎn)效率和服務(wù)水平，拓展港口功能。
五是加快運(yùn)輸船舶結(jié)構(gòu)調(diào)整和標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程，提高運(yùn)輸裝備水平和運(yùn)輸效率。通過采取經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段等措施，加快淘汰落后船型，防止船舶污染，重點(diǎn)發(fā)展內(nèi)河機(jī)動(dòng)船舶、頂推船隊(duì)、江海直達(dá)船、集裝箱船和滾裝船。
六是依靠科技創(chuàng)新，逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。在內(nèi)河航道和港口建設(shè)中依靠科技創(chuàng)新，積極采用新技術(shù)、新工藝、新材料，降低工程造價(jià)，減少維護(hù)成本。同時(shí)，加強(qiáng)船舶安全運(yùn)營(yíng)監(jiān)控體系建設(shè)，運(yùn)用先進(jìn)、適用的信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。
七是注重環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約。在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)嚴(yán)格遵守、執(zhí)行國(guó)家有關(guān)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)，堅(jiān)持內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)利用現(xiàn)有河道通過疏浚改造提升航道標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)約土地資源。
