農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)牛盾:推進(jìn)漁業(yè)權(quán)制度建設(shè) 促進(jìn)漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展
一、深刻理解《物權(quán)法》規(guī)定漁業(yè)權(quán)的重大意義
《物權(quán)法》已經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)，并將于今年10月1日起實(shí)施?！段餀?quán)法》“用益物權(quán)編”規(guī)定了“使用水域?yàn)┩繌氖吗B(yǎng)殖和捕撈的權(quán)利”（以下稱漁業(yè)權(quán)），這是我國(guó)漁業(yè)發(fā)展進(jìn)程和法制建設(shè)中的一件大事，充分體現(xiàn)了中央“三農(nóng)”政策精神，反映了廣大農(nóng)民、漁民的根本利益和共同愿望，必將對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)發(fā)揮積極作用。
第一，《物權(quán)法》規(guī)定漁業(yè)權(quán)，進(jìn)一步穩(wěn)定和完善了漁業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，這是我國(guó)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨在農(nóng)村政策的基石。漁業(yè)是我國(guó)農(nóng)業(yè)的重要組成部分，水域?yàn)┩颗c耕地、林地、草原一樣，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要自然資源，也是漁業(yè)的基本生產(chǎn)資料和漁民重要的生活保障。從上個(gè)世紀(jì)五六十年代起，中央就要求各地對(duì)水域?yàn)┩窟M(jìn)行確權(quán)發(fā)證，將使用權(quán)落實(shí)給漁民長(zhǎng)期使用。80年代，中央和國(guó)務(wù)院又多次在有關(guān)文件中要求穩(wěn)定水面、灘涂的所有權(quán)和使用權(quán)。1986年頒布的《漁業(yè)法》按照這樣的指導(dǎo)思想，建立了以水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖使用制度和捕撈許可制度為主要內(nèi)容的漁業(yè)基本經(jīng)濟(jì)制度。這一制度的實(shí)行，提高了廣大漁業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)積極性，規(guī)范了漁業(yè)生產(chǎn)秩序，促進(jìn)了漁業(yè)的快速發(fā)展。但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)物權(quán)制度沒(méi)有建立，水域?yàn)┩渴褂弥贫炔粔蛲晟疲瑵O民從事養(yǎng)殖和捕撈的權(quán)利法律性質(zhì)不明，合法權(quán)益不能得到有效的保護(hù)。此次《物權(quán)法》從民事基本法律的角度確認(rèn)使用水域?yàn)┩繌氖吗B(yǎng)殖和捕撈的權(quán)利為用益物權(quán)，就是在保持水域?yàn)┩克兄撇蛔兊那疤嵯拢阉驗(yàn)┩康某邪?jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)更加明確地落實(shí)給漁民，并實(shí)行物權(quán)保護(hù)，讓漁民依法享有長(zhǎng)期而穩(wěn)定的水域?yàn)┩渴褂脵?quán)。這就在法律上進(jìn)一步豐富和完善了漁業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度的內(nèi)涵，為漁業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。
第二，《物權(quán)法》規(guī)定漁業(yè)權(quán)，有利于強(qiáng)化對(duì)漁業(yè)生產(chǎn)者合法權(quán)益的保護(hù)，規(guī)范漁業(yè)生產(chǎn)秩序，促進(jìn)漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。《物權(quán)法》規(guī)定漁業(yè)權(quán)為用益物權(quán)，意味著漁業(yè)生產(chǎn)者依法取得漁業(yè)權(quán)后，就享有依法占有并使用特定的水域?yàn)┩?，從事養(yǎng)殖或捕撈活動(dòng)以獲取收益的權(quán)利；漁業(yè)權(quán)受到侵害或被占用時(shí)，可以適用《物權(quán)法》加以保護(hù)，并獲得相應(yīng)補(bǔ)償。這些規(guī)定，將進(jìn)一步加大保護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)者合法權(quán)益的力度，為他們筑起一道“私權(quán)保護(hù)墻”，漁業(yè)生產(chǎn)者的水域使用權(quán)、生產(chǎn)自主權(quán)就有了法律的明確保障。
第三，《物權(quán)法》規(guī)定漁業(yè)權(quán)，有利于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村漁區(qū)出現(xiàn)的突出問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)和諧。近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化速度的加快，工程建設(shè)等占用漁業(yè)水域?yàn)┩康默F(xiàn)象越來(lái)越多，導(dǎo)致許多漁民失去生產(chǎn)場(chǎng)所，而且得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，一些漁民陷入了“失?！薄ⅰ笆钡睦Ь?。針對(duì)這一問(wèn)題，今年中央一號(hào)文件明確提出，要“穩(wěn)定漁民的水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖使用權(quán)”，要求各級(jí)政府及其有關(guān)部門維護(hù)漁民權(quán)益、穩(wěn)定和完善水域?yàn)┩渴褂弥贫??！段餀?quán)法》規(guī)定漁業(yè)權(quán)，為解決漁業(yè)水域?yàn)┩勘磺终己蜐O民權(quán)益受侵害的突出問(wèn)題提供了有力的法律保障，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
第四，《物權(quán)法》規(guī)定漁業(yè)權(quán)，符合國(guó)際通行做法和發(fā)展趨勢(shì)。世界許多國(guó)家在立法中明確規(guī)定漁業(yè)權(quán)并加以保護(hù)。如日本法律明確規(guī)定將漁業(yè)權(quán)視為物權(quán)；韓國(guó)法律規(guī)定海域歸國(guó)家所有，但漁民和漁業(yè)合作組織可獲得長(zhǎng)期而穩(wěn)定的使用權(quán)，漁業(yè)權(quán)延續(xù)時(shí)漁業(yè)權(quán)人具有優(yōu)先權(quán)，漁業(yè)權(quán)受到侵害時(shí)有權(quán)獲得賠償。許多英美法系的國(guó)家也已逐步將漁民從事漁業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利視為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，將漁業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)種類，實(shí)行民法保護(hù)，符合國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)。
二、切實(shí)做好《物權(quán)法》貫徹實(shí)施工作
《物權(quán)法》的實(shí)施和漁業(yè)權(quán)制度的改革完善，是我們漁業(yè)系統(tǒng)面臨的一個(gè)重大課題，也對(duì)各級(jí)漁業(yè)行政主管部門的工作提出了新的更高要求。
（一）統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，深刻領(lǐng)會(huì)法律的精神實(shí)質(zhì)
各級(jí)漁業(yè)行政主管部門要切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，重視漁業(yè)水域?yàn)┩渴褂弥贫鹊耐晟坪头€(wěn)定，要堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，貫徹中央城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，在水域?yàn)┩渴褂霉δ堋⑹褂弥黧w發(fā)生沖突時(shí)，要切實(shí)保護(hù)漁業(yè)、保護(hù)漁民合法權(quán)益，落實(shí)《物權(quán)法》維護(hù)社會(huì)公平正義的理念。同時(shí)要切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，在各項(xiàng)工作中特別是水域?yàn)┩恳?guī)劃、養(yǎng)殖水域?yàn)┩看_權(quán)、捕撈許可證發(fā)放等工作中，充分體現(xiàn)以人為本的理念，堅(jiān)持當(dāng)?shù)貪O業(yè)生產(chǎn)者優(yōu)先的原則，依法確定和保護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)者的水域?yàn)┩渴褂脵?quán)。
（二）加大力度，明確目標(biāo)，大力推進(jìn)養(yǎng)殖證發(fā)放工作
養(yǎng)殖證是漁業(yè)生產(chǎn)者使用水域?yàn)┩繌氖吗B(yǎng)殖活動(dòng)的權(quán)利證書(shū)，是保護(hù)養(yǎng)殖權(quán)人合法權(quán)利的法律憑證。實(shí)踐證明，養(yǎng)殖證制度對(duì)于保障漁民的養(yǎng)殖使用權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)村基本政策，合理利用國(guó)土資源，促進(jìn)我國(guó)漁業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展具有重要作用。
首先，加快水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖規(guī)劃的制訂工作。各地漁業(yè)行政主管部門要重視養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃的制訂工作，積極做好協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取各級(jí)政府的重視和有關(guān)部門的支持，保證資金和必要的條件；在規(guī)劃制訂過(guò)程中要對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)予以扶持，嚴(yán)格限制各種工程建設(shè)占用漁業(yè)水域?yàn)┩?，為漁業(yè)留下發(fā)展的空間，為子孫后代留下生存的空間。其次，要加快養(yǎng)殖證制度建設(shè)，完善養(yǎng)殖證的登記、公示制度，做好養(yǎng)殖證軟件的普及推廣和升級(jí)改造工作，規(guī)范發(fā)證程序，堅(jiān)持公開(kāi)、公正、公平和當(dāng)?shù)貪O業(yè)生產(chǎn)者優(yōu)先的原則，把養(yǎng)殖證優(yōu)先發(fā)給當(dāng)?shù)貪O業(yè)生產(chǎn)者，賦予他們長(zhǎng)期而穩(wěn)定的水域?yàn)┩渴褂脵?quán)。養(yǎng)殖證到期后，無(wú)特殊原因要盡可能保證原養(yǎng)殖者得到續(xù)期。要積極推動(dòng)養(yǎng)殖證的發(fā)放工作，明確工作目標(biāo)，確定責(zé)任人，將養(yǎng)殖規(guī)劃和養(yǎng)殖證發(fā)放情況作為單位和個(gè)人考核重要內(nèi)容，力爭(zhēng)用2~3年時(shí)間，全面完成養(yǎng)殖水域、灘涂規(guī)劃工作，養(yǎng)殖證發(fā)放率要達(dá)到90%以上，示范縣的發(fā)證率要達(dá)到100%，今年各地的養(yǎng)殖證發(fā)放率要達(dá)到60%，示范縣達(dá)到70%。
（三）加強(qiáng)管理，規(guī)范程序，完善捕撈許可證發(fā)放工作
捕撈權(quán)是一種特殊形式的物權(quán)，兼具用益物權(quán)和特許物權(quán)的性質(zhì)，既是對(duì)自然資源利用的權(quán)利，也是對(duì)水域?yàn)┩空加?、使用的?quán)利。捕撈權(quán)的表現(xiàn)形式或權(quán)利證書(shū)就是捕撈許可證。《物權(quán)法》的頒布，捕撈權(quán)的物權(quán)化，要求我們?cè)诠ぷ魉悸泛凸芾矸绞缴弦兴鶆?chuàng)新，建立起與物權(quán)制度相適應(yīng)的捕撈許可制度。當(dāng)前，最緊迫的是完善漁船管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行《漁業(yè)法》等法律法規(guī)規(guī)定，強(qiáng)化漁船建造、登記、檢驗(yàn)、買賣和捕撈許可證管理，制訂規(guī)范的發(fā)證程序和流程，防止管理脫節(jié)，堵塞管理漏洞，進(jìn)一步提高漁船管理信息化水平，摸清漁船家底，為完善捕撈權(quán)制度奠定基礎(chǔ)。其次，逐步完善捕撈許可證的檔案管理制度，逐步建立捕撈許可證的登記、公示制度，發(fā)證中也要堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正原則，自覺(jué)接受群眾監(jiān)督，把捕撈權(quán)盡可能地確定給當(dāng)?shù)貪O業(yè)生產(chǎn)者。要加強(qiáng)漁船管理和捕撈許可制度的執(zhí)法檢查，嚴(yán)厲查處“三無(wú)”和“三證不齊”漁船，維護(hù)合法生產(chǎn)者的權(quán)益。
（四）加強(qiáng)理論研究和制度建設(shè)，完善漁業(yè)權(quán)法律制度
漁業(yè)權(quán)制度的改革與完善，涉及行業(yè)發(fā)展和管理的各個(gè)方面，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。當(dāng)前，特別要在建立和完善中國(guó)特色漁業(yè)權(quán)制度、推進(jìn)漁業(yè)管理機(jī)制創(chuàng)新方面開(kāi)展重點(diǎn)研究：
一要盡快研究建立水域?yàn)┩空加醚a(bǔ)償機(jī)制?！段餀?quán)法》已將使用水域?yàn)┩繌氖吗B(yǎng)殖和捕撈的權(quán)利納入用益物權(quán)，為漁業(yè)水域?yàn)┩垦a(bǔ)償機(jī)制的建立奠定了法律基礎(chǔ)，這是當(dāng)前我們漁業(yè)部門貫徹《物權(quán)法》，保護(hù)漁民權(quán)益的切入點(diǎn)。今后我部將努力推動(dòng)這項(xiàng)工作的開(kāi)展。各?。▍^(qū)、市）要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和漁業(yè)水域?yàn)┩糠植记闆r，抓緊制定各自的水域?yàn)┩空髡加醚a(bǔ)償辦法和標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取以地方法規(guī)形式發(fā)布。要根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定的補(bǔ)償原則，按照中央“生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的要求，參照農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定補(bǔ)償辦法和標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)包括水域?yàn)┩康恼加醚a(bǔ)償、水產(chǎn)品及水上設(shè)施的補(bǔ)償和漁民生產(chǎn)生活安置等內(nèi)容。
二要加強(qiáng)漁業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度的調(diào)查研究。今年我部組織開(kāi)展了漁業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度的課題研究，擬在對(duì)全國(guó)漁業(yè)水域?yàn)┩渴褂们闆r全面調(diào)研的基礎(chǔ)上，選擇有代表性的重點(diǎn)漁業(yè)縣，對(duì)其重點(diǎn)養(yǎng)殖和捕撈水域的權(quán)屬性質(zhì)及使用情況、養(yǎng)殖和捕撈經(jīng)營(yíng)主體構(gòu)成、捕撈漁船所有制和經(jīng)營(yíng)形式、漁民收入情況等進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)研，在此基礎(chǔ)上形成我國(guó)漁業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度研究報(bào)告，為我們政策和法律制度建設(shè)提供依據(jù)。各?。▍^(qū)、市）漁業(yè)廳局也要積極組織開(kāi)展相關(guān)研究，探索完善漁業(yè)權(quán)制度的不同途徑和形式。
三要積極探索和推進(jìn)漁業(yè)管理制度創(chuàng)新。日本、韓國(guó)等國(guó)的漁業(yè)管理分漁業(yè)權(quán)漁業(yè)和許可漁業(yè)，而歐美一些國(guó)家是區(qū)分生計(jì)漁業(yè)和商業(yè)漁業(yè)，實(shí)行不同的管理政策。而我國(guó)的漁業(yè)管理基本是一種單一管理模式。另外，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)養(yǎng)殖權(quán)的流轉(zhuǎn)未做明確規(guī)定，捕撈許可證明確規(guī)定不許買賣，但在實(shí)踐中一些省規(guī)定養(yǎng)殖權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，捕撈漁船功率指標(biāo)私下交易的情況也已存在。今后我國(guó)漁業(yè)權(quán)是否可以按照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行流轉(zhuǎn)？相關(guān)制度如何設(shè)計(jì)？這些都需要我們結(jié)合我國(guó)的漁業(yè)發(fā)展和管理實(shí)際認(rèn)真研究，積極探索和推進(jìn)漁業(yè)管理制度創(chuàng)新。
