在全國水利建設與管理工作會議上的講話
水利部副部長 矯勇
2006年10月24日
尊敬的黃莉新副省長，各位領導、同志們：
今天，我們在江蘇無錫召開的全國水利建設與管理工作會議，是三年來召開的水利建設與管理工作領域的一次全國性會議，全國從事水利建設管理、工程管理、河道管理以及行政執(zhí)法工作的同志參加了會議，部分機關司局、直屬單位以及省（自治區(qū)、直轄市）水利（水務）廳（局）的主要領導同志親自參加會議，國務院有關部門也應邀派代表出席會議，說明這是一次非常重要的會議。這次會議召開于"十五"結束、"十一五"開局之際，我們不僅要總結過去五年水利建設與管理工作的成績、經驗，分析當前存在的困難和問題，更要按照科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的要求，明確"十一五"時期水利建設與管理工作的目標和任務，統(tǒng)一部署"十一五"時期水利建設與管理工作，所以，此次會議的主要任務是：學習六中全會精神，以科學發(fā)展觀為指導，全面落實新時期中央水利工作方針和部黨組治水新思路，認真總結"十五"期間水利建設與管理工作的成績和經驗，分析當前水利建設與管理工作面臨的形勢和任務，統(tǒng)一思想，提高認識，明確目標，研究部署下一步水利建設與管理工作。下面我講三點意見。
一、"十五"水利建設與管理工作簡要回顧
"十五"是我國水利事業(yè)全面、快速發(fā)展的五年，對水利建設與管理工作來說，也是與時俱進、開拓創(chuàng)新、成效顯著的五年?；仡?十五"水利建設與管理工作，可以用三句話來概括：一是工作機遇好；二是工作成績大；三是依然存在不少問題。
（一）工作機遇好
我們講"十五"期間水利建設與管理工作遇到歷史上最好的發(fā)展機遇，主要體現在以下五個方面。
第一，黨中央、國務院對水利工作的高度重視大大提高了水利建設與管理工作的地位。1997年國務院下發(fā)的水利產業(yè)政策中，把水利定位在國民經濟的基礎設施和基礎產業(yè)，圍繞這個定位，水利建設與管理主要在兩個領域開展工作，一是建管，二是水管，并對河道、水資源管理提高了要求。"十五"期間，尤其是98大水以后，黨中央、國務院把水利基礎設施納入公共財政框架中，一方面國家對水利基礎設施的投資大幅增加，水利建設管理有一系列創(chuàng)新和發(fā)展；另一方面在黨的十五屆五中全會上，黨中央進一步把水資源定位為基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經濟資源，進一步提高并加強了水利建設與管理的地位和作用。作為基礎設施，我們要建設好，管理好，運行好，維護好；作為國家重要的基礎性自然資源和戰(zhàn)略性經濟資源，涉及到國家的經濟安全和生態(tài)安全，我們要保護好，利用好，管理好。江河湖泊是水資源的載體，管好水資源，首先要管住和管好江河湖泊，管理和運用好水利設施，水利建設與管理工作在經濟社會發(fā)展中的重要地位愈加突出。黨中央、國務院對水利的高度重視，也提高了水利建設與管理的地位。
第二，部黨組治水新思路為水利建設與管理工作指明了方向。1998年以來，部黨組從經濟社會發(fā)展的客觀要求和水利工作的實際出發(fā)，在系統(tǒng)總結多年治水實踐的基礎上，提出了從傳統(tǒng)水利向現代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉變的治水新思路，并在實踐中不斷得到發(fā)展與完善。在今年的全國水利廳局長會議上，汪恕誠部長進一步把治水新思路概括為"六個堅持"，即堅持水資源的可持續(xù)利用，堅持人與自然和諧相處，堅持以人為本，堅持發(fā)揮政府職能與市場機制相結合，堅持依法治水，堅持科學治水。"六個堅持"要求水利建設與管理要從水利支撐經濟社會可持續(xù)發(fā)展的全局研究工作，要從"六個堅持"的角度來思考問題，為不斷改進和加強水利建設與管理工作提供了理論基礎，指明了工作方向。
第三，大規(guī)模的水利投入為水利建設與管理提供更廣泛的工作空間。"九五"前期，國家對水利基礎設施投資每年約100億元；從1998年大水后，國家大幅度增加了對水利的投入，逐步把水利納入國家公共財政框架，"十五"期間，國家對水利的投入達3625億元，水利工程建設呈現規(guī)模大、數量多的特點，可以說，水利發(fā)展進入了歷史的最好時期。單單從水利工程建設講，我們不僅有小浪底、尼而基、百色這樣的大型水利樞紐工程，也有長江干堤、黃河堤防、治淮等大江大河整治工程；不僅有病險水庫除險加固和灌區(qū)節(jié)水改造這樣涉及到各個省、自治區(qū)、直轄市的水利工程，也有涉及千家萬戶的農村飲水安全的小型工程。大、中、小型防洪、水資源開發(fā)、生態(tài)建設等各個領域的水利建設全面鋪開。而且，這個時期的工程建設不僅涉及到工期、質量和概算控制，還更加重視移民、生態(tài)和環(huán)境的要求。所以說，大規(guī)模的水利投入、更大范圍的水利建設以及移民、生態(tài)和環(huán)境的新要求，給予水利建設與管理更廣泛的工作空間。
第四，不斷健全的社會主義市場機制為水利建設和管理改革創(chuàng)造了有利的條件。這里有三個方面的因素。第一是市場規(guī)模。"十五"期間，國家對水利的投入是3625億元，則每年對水利的貨幣投入約700億元，加上每年水電約1000億元的投入，那么水利每年的水利投資規(guī)模接近2000億元，水利建筑市場初具規(guī)模。第二是價格。過去，我們是靠人力、靠以工代賑，但"十五"期間，概預算水平能夠滿足工程建設的實際需要，促使企業(yè)愿意進入水利市場，水利的價格基本上是按市場來定價。第三是市場主體。水利水電建設領域的建設單位、施工單位、監(jiān)理單位、設計單位等市場主體不斷培育并大規(guī)模發(fā)展起來。正是這三方面的因素，為水利建設項目全面推行"三項"制度，利用市場調節(jié)手段，降低建設成本，保證工程質量，提高投資效益創(chuàng)造了有利條件。
第五，更加完善法律法規(guī)制度為水利建設與管理的依法行政奠定了良好的基礎。隨著新《水法》、《防洪法》、《招標投標法》、《質量與安全管理條例》、《長江采沙管理條例》等法律法規(guī)的全面實施，水利建設與管理法律法規(guī)制度更加健全，為依法行政提供了有力保證。新《水法》進一步明確了我國水資源的管理體制，對水資源的合理開發(fā)、高效利用、全面節(jié)約、優(yōu)化配置、有效保護、綜合治理等各個環(huán)節(jié)作了規(guī)定和要求；《防洪法》進一步明確了河道管理和水利設施管理的要求；相關的法律法規(guī)也對水利建設與管理的工作職責、工作制度等作了相應規(guī)定。這為我們進一步建立健全體制機制，強化行政監(jiān)管奠定了法律基礎。
以這五個方面的有利條件，是我們面臨的非常好的外部條件，無疑對改進水利建設與管理工作，促進水利建設管理體制改革，提高依法行政和管理水平都具有重大的作用。
（二）工作成績大
正是有這樣好的外部工作環(huán)境，加上全體水利建設與管理工作者的共同努力，過去的五年水利建設與管理工作取得很大成績，突出表現在三個方面。一是有效地組織了大規(guī)模的水利建設；二是大力推進了水利建設管理體制改革和水利工程管理體制改革；三是加強了社會管理。
第一、有效組織了大規(guī)模的水利建設。一是有效組織了以長江干堤、黃河下游治理、治淮代表的大江大河堤防工程建設，取得了突破性進展；建成了小浪底、尼爾基、百色、紫坪鋪等一大批控制性樞紐工程；實施了萬家寨引黃、大伙房輸水等水資源配置工程，使我國防洪能力、水資源調控能力全面提高。二是累計投入資金342億元，對1686座各類病險水庫進行了除險加固，在應對近年來的水旱災害中發(fā)揮了重要作用，綜合效益顯著。三是加強了農村水利建設的管理，加大投入，解決了6700多萬人的飲水困難和飲水安全問題；對300多個大型灌區(qū)進行了續(xù)建配套與節(jié)水改造；加強了農村水電建設，新增農村水電裝機1600萬千瓦，等等。總體上看，"十五"期間水利建設工期控制好，重點水利工程基本都提前或按期完成建設任務，有效發(fā)揮了投資效率和效益；工程建設質量控制比較嚴格，尤其是國家重點工程沒有出現重大質量事故；安全管理比較到位，有效防范了重大安全事故；工程建設資金管理也比較規(guī)范，比如尼爾基、百色、紫坪鋪等"十五"在建重點工程，反復的審計稽查表明，"十五"期間3625億元的水利建設資金總體上管理是好的。
第二、大力推進兩項改革，為建設與管理工作提供體制保證。一是深化水利建設管理體制改革。"十五"期間，水利建設全面推行項目法人責任制、招標投標制和建設監(jiān)理制，初步建立了一套較為完善、符合我國水利工程建設管理體系、工程質量控制體系、工程施工安全管理監(jiān)督體系和工程檢查稽查體系。建管體制的改革有效保證了大規(guī)模水利工程建設，工程建設質量全面提高，工程施工安全狀況明顯好轉，整頓和規(guī)范水利建筑市場秩序取得明顯成效。二是推進水利工程管理體制改革。為解決水利工程管理體制不順、機制不活、人員臃腫、效益衰減等突出問題，2002年9月，國務院辦公廳轉發(fā)了《水利工程管理體制改革實施意見》。在各方面的共同努力下，水管體制改革取得一定的進展。目前，改革政策層面上的工作和相關基礎工作已基本完成，部屬和大多數省屬水利工程的改革基本完成，"兩定"和"兩費"落實等改革難點工作取得進展，改革過程中基本保持了水利工程管理工作的穩(wěn)妥、有序開展，保持了隊伍穩(wěn)定和社會安定。
第三、加強了涉河事務的社會管理，為維系河流可持續(xù)利用做出了貢獻。"十五"期間，以長江采砂管理為突破，涉河事務的社會管理得到明顯加強。一是長江河道采砂管理取得突破性進展。針對長江中下游河道采砂管理的混亂局面，2002年1月，《長江河道采砂管理條例》正式實施。按照《條例》規(guī)定，落實了長江河道采砂管理行政首長負責制，確立了水行政主管部門的長江河道采砂管理主體地位，落實了專門管理機構、專職管理人員、專用執(zhí)法裝備、專項管理經費，使一度薄弱的采砂管理得到加強，一度猖獗的非法采砂得到遏制，一度混亂的采砂秩序得到了扭轉。二是全國河道采砂管理得到加強。在抓好長江河道采砂管理的同時，積極推進全國河道采砂管理工作。一些地方針對本地的無證開采、亂采濫挖和近堤開采的行為進行了專項整頓，取得了良好效果?！逗拥啦缮肮芾項l例》進入立法程序。三是加強了河道管理范圍內建設項目管理。加大執(zhí)法力度，查處了一批違法違規(guī)建設項目，有的地方還出臺了一系列管理制度，有效規(guī)范了河道內建設項目管理秩序。啟動了水域、岸線利用規(guī)劃編制工作，推進了水域、岸線綜合利用管理。
（三）依然存在不少問題
在看到成績的同時，我們必須清醒地認識到，水利建設與管理工作還面臨著不少困難和問題，比如施工企業(yè)不規(guī)范的問題，工程建設質量缺陷的問題，資金管理問題，以及配套資金不到位問題。這里，我重點講兩個比較突出的問題。
第一，涉河管理的問題。隨著經濟社會的發(fā)展，水資源與涉河資源的開發(fā)利用從傳統(tǒng)的由政府單一投資開發(fā)，已逐步過渡到包括私有投資在內的多元化投資開發(fā)，由于社會管理職能薄弱，目前與河流相關的資源開發(fā)處于比較混亂的狀態(tài)。集中體現在一是對中小河流的水能資源開發(fā)缺乏有效監(jiān)管，出現了嚴重的圈河運動，比如岷江等河流的過渡開發(fā)，很多河道已不堪重負，國家領導人也作過多次批示；中小型水電無序開發(fā)建設，近年來質量安全事故頻發(fā)，嚴重危及公共安全，比如湖南、四川、云南等地的小水電開發(fā)都發(fā)生過重大安全事故。二是河道采砂混亂，偷采盜采、濫采濫挖嚴重，危及河道行洪安全和水上交通安全。三是涉河建筑違規(guī)違章建設，侵占河道行洪空間，水域、灘涂、岸線開發(fā)無序。究其原因，一是認識問題，仍然存在重工程建設，輕管理，更輕視河道的社會管理；二是法規(guī)制度尚不健全，執(zhí)法地位還沒有完全確立，比如《河道管理條例》是1988年頒布實施的，距今已有18年，已不能完全適應當前河道管理的需要；三是執(zhí)法缺位和執(zhí)法不嚴，這里既有缺乏規(guī)劃依據或執(zhí)法依據問題，也有不敢嚴格執(zhí)法的問題。因此，我們必須加強涉河管理，按照科學發(fā)展觀的要求，堅持以人為本，堅持人與自然和諧，保證公共安全和維護市場秩序，下決心扭轉涉河事務管理的被動局面。這次會議期間還將召開河道管理座談會，專題研究如何加強涉河管理的問題。
第二、水管單位體制改革問題。水管單位體制改革是黨中央、國務院為促進水利長遠發(fā)展做出的一項重大改革舉措。三年多來，這項改革總體進展順利，但問題和困難也不少。集中起來，主要問題有三個，一是基礎性工作還不到位，有些地區(qū)兩定測算等工作還沒完成，缺乏改革的基礎條件；二是"兩費"落實難，尤其是財政性經費落實難，管養(yǎng)難以分離，使改革深入不下去；三是各地工作推進情況不一，除各地區(qū)客觀條件差異外，也包含思想認識上的差異，重視不足與開展工作力度不夠，仍是原因之一。水管體制改革是一個逆向改革，其他領域改革都是減員增效，而水管體制改革是增員增效，阻力自然較大，但改革推進工作必須要做，否則水管單位就沒有出路。農林水工會的調研報告說明我們的一些地方改革還存在某些不實之處。水管體改的核心是把公益性水利工程管理納入公共財政范疇，這是解決水利工程管理多年痼疾的有效手段，也是實現水利工程良性運行的根本措施，各地務必高度重視，扎扎實實做好工作，加大推進力度，務求改革實效。
二、水利建設與管理工作面臨的形勢和任務
做好"十一五"期間的水利建設和管理工作，首先要清醒地認識到這一時期水利建設和管理工作面臨的形勢和任務以及對水利建設與管理工作提出的新要求。概括起來，表現在一是科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會對水利建設與管理提出了新要求；二是社會主義市場經濟體制改革的不斷深入對水利建設與管理提出了新要求；三是轉變政府職能、提高行政能力對水利建設與管理提出了新要求。
（一）科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會對水利建設與管理提出了新要求
科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會，是當前和今后一個時期我國經濟社會發(fā)展的根本指針，也是包括建設與管理工作在內的整個水利工作所必須遵循的重要指導思想和基本原則。貫徹落實科學發(fā)展觀，構建社會主義和諧社會，對水利的發(fā)展，對建設與管理工作，以及對河流的管理，都提出了新的要求。
首先，對水利發(fā)展提出了新的要求。黨的十六屆三中全會完整地論述了科學發(fā)展觀，它的核心內容是堅持以人為本，全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，發(fā)展過程中要堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌、經濟發(fā)展和社會發(fā)展統(tǒng)籌、發(fā)展和人與自然和諧統(tǒng)籌、國內與國外統(tǒng)籌。剛剛閉幕的中央十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，總體要求就是"民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處"。對于構建和諧社會，胡錦濤總書記有一段話，一個是從大局著眼，一個是從小處落實。大局著眼，就是要把經濟建設、文化建設、政治建設、社會建設統(tǒng)一納入和諧社會建設當中；小處落實，就是重點"解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題"。根據科學發(fā)展觀和構建和諧社會的要求，汪恕誠部長指出今后一個時期水利面臨著兩大歷史使命：一是通過水利發(fā)展，不斷滿足經濟社會發(fā)展對水利的需求，解決人民群眾最關心、最直接、最現實的水問題；二是通過轉變水利發(fā)展模式，全面建設節(jié)水型社會，推動經濟增長方式的轉變，促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。與科學發(fā)展觀和構建和諧社會的要求相比，與完成兩大歷史使命的要求相比，水利發(fā)展無論是在解決人民群眾最關心、最直接、最現實的水問題方面，還是在推動經濟增長方式的轉變、促進全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展方面，都存在明顯的不足?？朔耙粋€方面的不足，就是要求我們要繼續(xù)加強水利基礎設施建設，提升水利的社會公共服務能力；克服后一個方面的不足，就是要求我們要不斷深化改革，全面加強涉水事務的社會管理，管理好、保護好、利用好我國的水資源。因此，水利發(fā)展"十一五"規(guī)劃和過去的水利發(fā)展五年計劃不同，從內容上、體系上、框架上、目標上都有很大的改變，在編制過程中，既強調了水利發(fā)展，全面提高防洪保障能力，保障老百姓的飲水安全；又強調了轉變水利發(fā)展模式，加強水資源、水生態(tài)保護，建設節(jié)水型社會，嚴格控制水污染；既強調了水利基礎設施建設，提高公共服務能力，又強調了深化改革和加強涉水事務的社會管理，不斷規(guī)范全社會的涉水行為。所以在規(guī)劃中采用了促進發(fā)展和強化改革與管理的兩套目標、任務和工作重點體系，與國家"十一五"規(guī)劃綱要一脈相承，使水利真正能夠擔負起兩大歷史使命。水利建設與管理工作，就是要從這樣的大局出發(fā)，確定工作任務和重點。
其次，對水利建設與管理提出新要求。水利建設與管理是水利工作的重要環(huán)節(jié)和領域，涉及到廣大人民群眾的共同利益和社會的公共安全，按照科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的要求，水利建設與管理必須堅持以下三點。
一是水利建設與管理要堅持以人為本。水利建設與管理的主要對象是工程建設、水利設施的運行和河流資源的開發(fā)利用。無論是工程建設管理，還是水利工程的運行管理，或是河流的社會管理，都要把堅持以人為本放在首要位置。工程建設的施工安全和工程的質量，既涉及到施工人員的人身安全，也直接關系到工程效益覆蓋范圍的人民生命財產安全。防洪工程、供水工程和發(fā)電工程的運行，更是直接涉及到受保護地區(qū)或服務地區(qū)人民群眾的切身利益。河流的社會管理是規(guī)范涉水活動當事人的行為，決不能讓一部分人的行為損害公共社會和他人的利益。所以我們說水利建設與管理中一定要堅持以人為本的原則，要立足于發(fā)展是為了人民，發(fā)展要依靠人民，發(fā)展成果由人民共享，實現人民群眾的全面發(fā)展，也就是要從工程建設、工程運行和社會管理中盡最大努力保護生產者的人身安全，保護工程服務范圍內人民群眾的切身利益，保證江河資源開發(fā)利用不會損害流域內的社會公共利益，這根弦我們一定要有。
二是水利建設與管理要堅持公平公正的社會管理原則。社會管理是政府的重要職能，做好水利建設與管理中的社會管理工作，重要的是要堅持公開、公平、公正的原則。如水利建設與管理涉及大量行政許可、行政審批，包括水利建設資質、資格等市場準入管理、涉河建筑項目審批管理等，都要按照改革行政審批方式的要求，公開審批條件和審批程序，公平公正地審批，不搞暗箱操作。要簡化審批程序，體現便民原則。再如招標投標管理、行政執(zhí)法、檢查稽察等工作都要體現這些原則，沒有公開、公平、公正，市場就不可能規(guī)范運行。在工程建設項目決策中，尤其是納入公共財政范疇的項目，能否選擇最優(yōu)秀的業(yè)主、最優(yōu)秀的承包商、最優(yōu)秀的設計單位，關鍵是政府要加強監(jiān)督管理，確保實現公開、公平、公正。
三是水利建設與管理要突出公共安全。水利工程社會公益性強，在防洪、供水、灌溉、發(fā)電、涉河事務管理、資源開發(fā)利用等方面，都直接關系到社會公共安全。比如長江采砂，既關系到防洪安全和航運安全，又關系到長江河勢的穩(wěn)定，哪一個出現問題都會造成嚴重的甚至是災難性的后果。再比如說水庫的調度運用既存在防洪安全的問題，也存在供水安全的問題，還包括維系河流健康生命的水生態(tài)安全。調度管理得好，會產生巨大的經濟、社會和生態(tài)效益，運行管理一旦出現問題，造成的危害也遠非其他事故可比。所以說水利建設與管理直接涉及到公共服務問題，一定要突出公共安全，必須高度重視，把保證公共安全作為工作重點來抓。
第三，對河流的管理提出新要求。河流是大自然賜予人類賴以生存的寶貴資源，對人類社會的發(fā)展作出了重要貢獻。歷史上，許多燦爛的古代文明都是依河而興。然而，河流是有生命的，對于人類活動的承載能力是有限的。隨著人口增加、人類活動加劇等因素的巨大影響，河流承載的壓力日益增大，河流生態(tài)環(huán)境呈現出整體惡化的趨勢。目前，幾乎是世界范圍內的河流都面臨著種種危機。比如，黃河下游曾經長時間斷流，黑河下游居延海的嚴重沙漠化，塔里木河流域的臺特馬湖干涸等，都是人類的活動忽視了河流的承載能力，導致河流自身的生命系統(tǒng)出現了危機，甚至衰亡。因此，作為河流的管理者，按照科學發(fā)展觀和構建和諧社會的要求，必須樹立環(huán)境友好和資源合理利用意識，管好用好河流資源。全面加強河道、水域和岸線等資源的社會管理，追求以最少的資源消耗、最小的環(huán)境破壞，實現最好的經濟社會效益，維持河湖健康生命，促進人與自然和諧。要通過科學規(guī)劃、嚴格審批、有效監(jiān)管，把河流資源的開發(fā)利用納入科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的軌道，使河流能夠安全渲泄洪水，維持生態(tài)水流，保持水質潔凈，保證飲水安全，在滿足經濟社會發(fā)展需求同時，保持河流充滿生機活力。
（二）市場經濟體制改革的不斷深入對水利建設與管理提出了新要求
這里主要表現在以下三個方面。
第一，國家投融資體制改革對政府投入項目的管理提出更高要求。政府財政性投入的項目，往往都是以社會公益性為主的項目。項目管理的目的不是以國有資產的保值增值為主，而是以充分發(fā)揮項目的公益性功能為主。所以這里特別要講一下對項目法人的要求。一是要有公共利益的強烈責任意識。"十五"期間國家批復的大型水利項目有100多個，病險水庫加固項目約2000個，還有一大批的灌區(qū)改造項目。這些項目都是以國家財政投入為主，涉及到防洪、供水、糧食和生態(tài)的安全。我們有多少項目法人呢？約5500多個，都涉及國家防洪安全、供水安全和生態(tài)安全。所以，項目法人必須樹立公共意識和強烈的責任意識，對國家對人民負責的意識，這是項目法人應該具備的基本條件。二是專業(yè)化的要求。正是因為項目是財政投資，花的是納稅人的錢，就要保證公益性效益，就必須實行專業(yè)化管理。推行項目代建制，就是要從社會上選擇最好的企業(yè)、最優(yōu)秀的項目管理人員來負責項目建設管理。不用講大型的水利樞紐工程，就是一個小型水庫，一個堤防建設，不懂專業(yè)就不知道深淺，就不可能對潛在的危機有一個明確有判斷；不懂專業(yè)就不能實行科學的管理，就不能保證工程的質量和工程的效益。最近有一些小型工程出現較大的質量事故，都與項目法人不懂專業(yè)有關。三是項目法人必須樹立公益性效益優(yōu)先意識。水利工程的社會公益性決定，保證公共安全和公共利益是第一位的。項目法人不能只追求自己的利益最大化而忽視公共利益和公共安全。水庫的防洪、小浪底調水調砂、百色和尼爾基向下游供水等都是為保證公共安全和公共利益犧牲了業(yè)主局部利益。四是項目法人必須樹立效益意識。水利基礎設施的公益性決定了建設投入以公共財政為主的基本特征，花的是納稅人的錢。因此，必須以對國家和人民高度負責的精神，管好用好資金，合理控制投資，加快工程建設進度，保證投資效率和投資的公共效益。
第二，建筑市場的不斷完善對落實建設管理"三項制度"提出更高要求。隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，充分發(fā)揮市場優(yōu)化配置資源的作用已成為必然。市場配置資源核心是建立全國統(tǒng)一開放、競爭有序的水利建筑市場，充分發(fā)揮市場調節(jié)作用。一是公平競爭要求我們必須進一步開放水利建筑市場，打破地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷與保護，建立并逐步完善公平競爭的平臺，維護良好的市場環(huán)境。二是業(yè)主、監(jiān)理、承包商的市場獨立地位逐漸確定，要求我們必須加快企業(yè)改革，加快推進施工單位、監(jiān)理單位、招標投標代理機構等市場主體政企、事企脫鉤改革，使其逐步改制為產權明晰、權責明確、政(事)企分開、管理科學的現代企業(yè)，成為自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的獨立市場主體，從根本上解決建設"同體"問題。三是維護競爭有序的市場秩序，要求我們必須按照公開、公平、公正的原則，通過招標投標，通過競爭擇優(yōu)選擇能力強、水平高、信譽好的參建單位承擔工程建設任務，合理控制投資，加快工程建設進度，保證工程建設的質量、安全與效益。同時要建立有效的防范機制和監(jiān)管制度，防止惡性壓價和暗箱操作等擾亂市場秩序的行為。四是市場經濟誠實信用的原則要求我們必須完善信用體系，將企業(yè)信用信息與市場監(jiān)管制度結合起來，實施信用監(jiān)督和失信懲戒制度，使信用在建立和維護市場秩序中發(fā)揮充分的作用。五是政府市場監(jiān)管的職能要求我們必須完善制度建設，加強監(jiān)督管理。在市場準入、市場運行規(guī)則、市場運行監(jiān)管、市場主體培育等方面全面得到進一步加強，做到制度更加完善、管理更加規(guī)范、競爭更加公平。
第三，水管單位在市場經濟中地位的確定要求要進一步深化改革。水管單位擔負著兩個方面的重要職能，一是確保水利工程安全運行，二是力爭做到降低成本、高效運行。為此，2002年國務院辦公廳轉發(fā)的《水利工程管理體改革實施意見》，為把水利工程管理單位分為公益性、準公益性和經營性三類，劃定了不同類型水管單位在市場經濟中的地位。公益性水管單位要納入公共財政框架，保證水利設施公益性功能的正常發(fā)揮；準公益性水管單位實行財政補助，何以進入市場競爭，但首先要保證水利設施的公益性效益；經營性水管單位成為市場中獨立經營、自負盈虧的主體，按市場規(guī)律運營。因此，要針對不同類型的水管單位加快改革步伐。對公益性為主的水利工程，必須由公共財政負擔運行管理經費，實行規(guī)范化、專業(yè)化管理，同時，要合理"兩定"落實兩費，降低運行成本，實現安全運行和良性運行，發(fā)揮綜合效益。
（三）轉變政府職能對水利建設與管理提出了新要求
隨著行政體制改革的深化，政府職能在市場經濟條件下的定位進一步明確，即"經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務"。這就要求我們必須對現行水利建設管理體制中的政府職能進行認真梳理，在政府宏觀指導下充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，轉變政府職能，做到有所為，有所不為。
一是調整管理內容，加強分類監(jiān)管。對政府投資的項目，按照國家有關建設程序規(guī)定，重點對項目開工報告審批、建設管理體制、工程驗收等進行監(jiān)管；對非政府投資項目的監(jiān)管，依據法規(guī)和強制性標準，重點對工程質量、施工安全、水資源保護、環(huán)境影響等涉及公共利益、市場秩序的建設活動進行監(jiān)管。要特別加強對非政府投資的水利水電項目監(jiān)管，切實解決當前非政府投資水利水電項目管理失控、開發(fā)無序的狀況。二是強化質量與安全監(jiān)管。建立健全質量與安全監(jiān)督管理法規(guī)制度，完善保證體系，加強政府監(jiān)督。加強應急管理，建立公共突發(fā)事件應急處理機制，建立重大質量與安全生產事故的應急管理體系，提高質量與安全突發(fā)事件應對能力。三是強化市場監(jiān)管。加強對涉及市場準入、市場秩序等活動的市場監(jiān)管，加強稽察、檢查工作，依法處罰各類違法違規(guī)活動，維護市場秩序。四是充分發(fā)揮行業(yè)自律組織和社會中介機構作用。培育和規(guī)范工程質量檢測、招標代理等中介服務機構，充分發(fā)揮中介服務功能。加強行業(yè)協(xié)會建設，使協(xié)會成為獨立、公正、自主運作的行業(yè)自律組織，完善行業(yè)自律機制，規(guī)范會員行為，維護會員利益，為行政部門、參與工程建設活動的各類市場主體提供協(xié)調、溝通、評價、監(jiān)督等服務。
三、認真做好"十一五"水利建設與管理工作
（一）深入學習科學發(fā)展觀和構建和諧社會的理論，統(tǒng)領水利建設與管理工作全局
中央提出科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的理論，是我們黨為實現我國經濟社會可持續(xù)發(fā)展作出的重大理論創(chuàng)新和戰(zhàn)略決策，這一理論體系內容豐富、內涵深刻，我們必須認真學習，深刻領會，準確把握，指導水利建設與管理工作。要按照科學發(fā)展觀要求，在水利建設與管理中自覺樹立四種意識。一是要樹立以人為本的意識，充分認識到優(yōu)質的工程建設和良好的運行管理的根本目的是為了廣大人民群眾的切身利益，為人民提供可靠的防洪保障和供水保障。二是要樹立公共安全的意識。水利工程公益性功能突出，與社會公共安全密切相關。要把切實保障人民群眾生命安全作為首要目標，重點解決關系人民群眾切身利益的工程建設質量和工程運行安全問題。三是要樹立公平公正的意識。公平公正是和諧社會的基本要求，也是水利工程建設管理的基本要求。在市場監(jiān)管、招標投標、稽察檢查、行政執(zhí)法等方面，要堅持公平公正的原則，保證水利建筑市場規(guī)范有序。四是要樹立環(huán)境友好的意識。人與自然和諧相處是構建和諧社會的重要內容，要高度重視水利建設與運行中的生態(tài)和環(huán)境問題，做到水利建設與生態(tài)和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。
（二）認真做好在建工程的建設管理工作
目前，水利建設的規(guī)模依然很大，在建工程的總體規(guī)模在3000億元以上，建設管理的任務十分繁重，因此我們要進一步加大在建工程的管理力度。一是要認真貫徹落實建設管理的"三項制度"。二是強化政府監(jiān)督，加強質量和安全管理，確保工程質量和施工生產安全，努力做到不出重大質量問題和安全問題。三是加強驗收管理，保證工程竣工后能夠及時驗收；增設實施竣工驗收鑒定和技術預驗收，增加驗收的技術工作深度，提高驗收質量。四是加大稽察和檢查力度，規(guī)范市場主體的各類建設行為。通過嚴格規(guī)范的管理，保證在建工程的工程安全、資金安全和干部安全。這里，要特別強調一下病險水庫加固、農村飲水工程和灌區(qū)節(jié)水改造工程的建設管理工作，這三項工程都是涉及到人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益，是中央領導最關心的水利工程，今后五年的投資也是巨大的。因此，各地要務必從建管體制、工程質量、運行管理和資金管理方面加大管理力度，確保工程建設質量和資金安全。
（三）進一步深化建設管理和水管體制改革
要進一步深化建設管理體制改革。改革的重點是：加強制度建設，完善水利建設管理法規(guī)和標準體系；依法行政，強化政府監(jiān)督管理；創(chuàng)新質量、安全監(jiān)管機制，健全質量安全保證體系；完善項目管理制度，規(guī)范工程建設行為；加強市場監(jiān)管，規(guī)范市場秩序；轉變政府職能，加強行業(yè)自律；推動市場主體脫鉤改制，解決建設同體問題。通過深化改革，全面加強水利建設行業(yè)管理和水利工程建設管理，建立規(guī)范有序的水利建筑市場秩序，確保工程質量、安全和投資效益。
要繼續(xù)大力推進水管體制改革。堅持《實施意見》確定的改革目標不動搖，提高認識，加大工作力度，重點突破"兩定"和"兩費"兩大難點，把公益性水利工程運行管理和維修養(yǎng)護支出納入公共財政框架，加快水管單位內部改革，推進水利工程管理的專業(yè)化、規(guī)范化和現代化，努力實現水利工程的良性運行，保證水利工程的安全運行和綜合效益的充分發(fā)揮。
（四）全面提升政府對水利建筑市場的監(jiān)管能力
一是要完善水利建筑市場的行政管理法規(guī)。建立科學合理的水利建設法規(guī)分類體系，清理、修訂和完善規(guī)章制度，廢止不適用的法規(guī)文件，修訂與現行法律、條例相抵觸、不符合管理實際的內容，補充制定必要的規(guī)章制度。二是要完善水利建筑市場的行政管理的執(zhí)法體系。各級水行政主管部門要完善質量與安全監(jiān)督機構，強化水利工程建設質量與安全的行政監(jiān)督；要完善涉河管理的水政執(zhí)法體系，切實加強河道行政管理；要完善稽察機構，拓寬稽察領域，強化稽察手段，建立整改意見督辦運行機制，提高稽察效力。三是要提高水利建筑市場行政管理的能力和水平。在建設與管理工作中要注重加強隊伍建設，培養(yǎng)和鍛煉一支作風務實、能打硬仗的高素質水利建設與管理隊伍。要通過培訓、學習、交流和工作實踐等，不斷提高建設與管理執(zhí)法人員掌握政策、依法行政的能力。
（五）進一步強化對涉河事務的社會管理職能
涉河事務的社會管理，是水利社會管理的重要內容。一是要充分認識重要意義。當前，涉河事務的社會管理相對薄弱，涉河資源無序開發(fā)，河道范圍內違規(guī)建設、侵占河道，這些都嚴重影響了行洪安全、航運安全并危及人民生命財產安全。進一步強化對涉河事務的社會管理職能，是以人為本、保證社會公共安全的需要，是建設環(huán)境友好型社會、生態(tài)安全的需要，也是建設資源節(jié)約型社會、實現資源合理開發(fā)，高效利用的需要。我們必須站在科學發(fā)展觀、構建和諧社會的高度，充分認識其重要意義。二是完善法律法規(guī)體系。涉河事務管理是社會管理，規(guī)范河道管理必須依法行政，依法行政首先要有法可依。現行的《河道管理條例》是1988年頒布實施的，存在管理依據不充分、監(jiān)督執(zhí)法手段單一等問題，許多內容已不能適應當前河道管理的需要。因此，必須抓緊修訂《河道管理條例》，抓緊制定《河道采砂管理條例》，建立和完善以《河道管理條例》為核心的河道管理法規(guī)體系，完善河道管理范圍內建設項目管理的有關規(guī)定，規(guī)范和約束涉河事務。三是依法明確管理職能。要建立分級管理責任制度，明確流域管理機構、各級水行政主管部門的權責，明確相關部門職能，依法履行涉河事務管理職能，并建立責任追究制度；四是加強規(guī)劃編制工作。要抓緊編制全國水域、岸線利用規(guī)劃，探索加強水域、岸線利用的管理措施，科學合理開發(fā)利用水域、岸線。推進各地河道采砂規(guī)劃編制工作，劃定可采區(qū)、禁采區(qū)，指導資源有序開發(fā)；五是依法強化涉河管理。河道管理范圍內水能資源無序開發(fā)、建設項目管理薄弱問題已危及公共安全和公共利益，必須加大監(jiān)督、檢查和執(zhí)法力度。要嚴格審批制度，嚴把審批關，堅決杜絕越權審批和審批不嚴的現象。要以查處典型違法案件為突破口，堅決糾正河道范圍內建設項目的違法違規(guī)行為。在查處違法違規(guī)案件時，要樹立"向管理要效益、向執(zhí)法要地位"的意識，理直氣壯地維護法律的正義和尊嚴。
同志們，新的工作目標和任務已經明確，我們面臨著艱巨的任務和重大的責任。我們要牢固樹立和落實科學發(fā)展觀，堅持可持續(xù)發(fā)展治水思路，按照部黨組的總體部署，開拓進取，扎實工作，全面提高水利建設與管理工作水平。
