統(tǒng)一思想提高認(rèn)識統(tǒng)籌建養(yǎng)推進改革
努力開創(chuàng)農(nóng)村交通發(fā)展新局面
——在全國農(nóng)村公路工作座談會上的講話
國家發(fā)展和改革委員會副主任 張曉強
(2005年10月22日)
同志們：
剛剛閉幕的十六屆五中全會，是在我國即將完成“十五”計劃、改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進入關(guān)鍵時期召開的一次十分重要的會議。會議全面深刻分析了當(dāng)前和今后一個時期面臨的形勢，明確了下一個五年經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)方針、奮斗目標(biāo)、主要任務(wù)和重大舉措。全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》是指導(dǎo)我們制定“十一五”發(fā)展規(guī)劃的綱領(lǐng)性文件。在“建議”中，明確要求“進一步完善公路網(wǎng)絡(luò)”，從而明確了“十一五”時期公路工作的基本任務(wù)。
今天，國家發(fā)展改革委和交通部聯(lián)合召開“全國農(nóng)村公路工作座談會”，會議的主題是，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會胡錦濤總書記在五中全會上發(fā)表的重要講話和全會通過的《建議》，貫徹黨的十六大和十六屆五中全會精神，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)交通發(fā)展全局，總結(jié)經(jīng)驗、找出差距，提高認(rèn)識、推進改革，全面加強農(nóng)村公路建設(shè)、管理和養(yǎng)護工作，努力開創(chuàng)農(nóng)村交通發(fā)展新局面。
下面，我講三點意見：
一、充分認(rèn)識加強農(nóng)村公路工作，促進農(nóng)村交通快速健康發(fā)展的重要性
農(nóng)村公路是農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展重要的基礎(chǔ)設(shè)施。在全面建設(shè)小康社會的歷史新階段，加快農(nóng)村公路建設(shè)，改革農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制，加強農(nóng)村公路管理，是貫徹落實十六大和五中全會精神的重要措施。做好這方面的工作，對完成五中全會提出的“十一五”發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，建設(shè)社會主義新農(nóng)村具有十分重要的作用。
首先，加快農(nóng)村交通發(fā)展，是全面推進農(nóng)村小康建設(shè)的現(xiàn)實需要。黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會的總體目標(biāo)，是基于對我國經(jīng)濟發(fā)展階段、人民生活水平和生活質(zhì)量的基本判斷，即“總體上達(dá)到小康水平”，但“還是低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的”，這一基本判斷符合我國的現(xiàn)實實際。十六屆五中全會進一步提出要全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會主義和諧社會。科學(xué)發(fā)展觀的核心就是要“以人為本”，要把經(jīng)濟社會發(fā)展切實轉(zhuǎn)入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展軌道。也就是說，我們的發(fā)展是以廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點的，最終要促進經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。共同富裕是社會主義的本質(zhì)特征之一，是全面建設(shè)小康社會的核心內(nèi)容，實現(xiàn)共同富裕在我國具有及其重要和特殊的政治意義。全面建設(shè)小康社會的重點是在農(nóng)村，我國目前仍有約8億人口在農(nóng)村，沒有廣大農(nóng)村和農(nóng)民的小康，就不可能有全國的小康，沒有農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展、富裕和穩(wěn)定，也就不會有社會的長治久安。而農(nóng)村交通是農(nóng)村實現(xiàn)小康和富裕的基本條件。在我國很多地區(qū)，農(nóng)村公路仍是農(nóng)民群眾出入、農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)品出入、提供醫(yī)療服務(wù)等的唯一途徑。因此全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)共同富裕的國家發(fā)展大局，需要我們進一步加強農(nóng)村公路工作，加快改變農(nóng)村交通面貌。
第二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通發(fā)展，改善農(nóng)村公路狀況，提高服務(wù)水平，是“十一五”交通發(fā)展的緊迫任務(wù)。五中全會指出，在全面建設(shè)小康社會的進程中，“十一五”時期具有承前啟后的歷史地位，必須緊緊抓住機遇，應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，認(rèn)真解決前進道路上面臨的突出矛盾和問題，立足科學(xué)發(fā)展，著力自主創(chuàng)新，完善機制體制，促進社會和諧，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)的新局面，為后十年順利發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。五中全會明確把建設(shè)社會主義新農(nóng)村作為我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù)，要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，全面深化農(nóng)村改革，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，加快鄉(xiāng)村道路建設(shè)。
建設(shè)新農(nóng)村，構(gòu)建社會主義和諧社會，需要加快改變農(nóng)村基本公共服務(wù)的匱乏狀況。農(nóng)村公路作為公共物品，是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的“生命線”，起著聯(lián)系、保障農(nóng)村經(jīng)濟活動和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正常進行的重要作用。農(nóng)民與城市居民一樣享有政府免費提供的基本公共服務(wù)的權(quán)利，包括公路、教育等基礎(chǔ)設(shè)施；有效地為全社會提供公共物品和公共服務(wù)是國家、政府履行基本職能的要求。從交通體系看，經(jīng)過改革開放以來的快速建設(shè)，我國交通已經(jīng)進入了跨越式發(fā)展的重要歷史時期。從改革開放二十多年的實踐看，總體而言，我國公路建設(shè)取得了巨大成績。至去年底，高速公路已達(dá)3.43萬公里，高居世界第二，已經(jīng)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。但相比之下，農(nóng)村公路的發(fā)展雖也取得了重要進展，但無論從發(fā)展速度、投資力度還是道路水平等角度看，與高速公路發(fā)展相比是相對滯后的。今后一個時期，公路交通發(fā)展的整體性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性已經(jīng)成為公路交通發(fā)展的必然要求。構(gòu)成我國公路交通的基礎(chǔ)是農(nóng)村公路，目前占總里程75％的農(nóng)村公路仍然是交通體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，占我國人口大部分的農(nóng)民還不能充分、平等地享受到交通的公共服務(wù)和它帶來的便利。由于種種原因，許多農(nóng)村地區(qū)道路質(zhì)量差，晴天塵土飛揚，雨天泥濘難行，阻礙了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。干線、路網(wǎng)和農(nóng)村公路互為依托，缺少哪個層次都是不完善的，整體效益得不到充分發(fā)揮，發(fā)展到一定階段必須考慮其協(xié)調(diào)均衡問題，這是交通持續(xù)發(fā)展的客觀需要，而我國國土廣闊，城鄉(xiāng)發(fā)展差距大，農(nóng)村公路的發(fā)展任務(wù)又是相當(dāng)繁重和艱巨的。因此，我們必須認(rèn)識到，沒有農(nóng)村公路的現(xiàn)代化，就沒有我國交通運輸?shù)默F(xiàn)代化。為廣大農(nóng)村地區(qū)提供更完善的公共服務(wù)，逐步縮小城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別，不斷提高農(nóng)民的物質(zhì)文化生活水平是當(dāng)前和今后相當(dāng)長時期的重要任務(wù)。
要發(fā)展農(nóng)村道路等公共事業(yè)，必須從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市與農(nóng)村的發(fā)展和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的高度，從減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，從政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)來看待農(nóng)村公路的建設(shè)和管養(yǎng)問題。五中全會“建議”指出：“建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù)，要加大各級政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村增加投入的力度”。這其中，當(dāng)然包括對農(nóng)村公路建設(shè)也要增加投入力度?！笆晃濉逼陂g，我們要以建立便捷、高效和安全的現(xiàn)代綜合交通體系為目標(biāo)，把農(nóng)村交通發(fā)展擺在我國交通工作重要的位置，在繼續(xù)加快公路主干線建設(shè)的同時，以更大的決心，下更大的力氣，加速改善農(nóng)村公路交通條件，全面提高服務(wù)水平，以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，使廣大農(nóng)民真切感受到現(xiàn)代交通帶來的便利和實惠。
第三，加快農(nóng)村交通發(fā)展，是消除貧困、縮小城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的重要途徑。從上世紀(jì)末開始我們進行了較大規(guī)模全國農(nóng)村公路建設(shè)改造工程，范圍之廣、覆蓋面之大、惠及的人口之多是前所未有的，這些工程的實施，對貧困地區(qū)的脫貧和減貧、發(fā)展農(nóng)業(yè)、運輸農(nóng)產(chǎn)品等方面具有直接的經(jīng)濟效益，對幫助農(nóng)民致富、方便農(nóng)民出行、接受教育、打開農(nóng)民的眼界和認(rèn)識能力、更新觀念、外出務(wù)工就業(yè)等具有重要的社會、政治意義。
我國城鄉(xiāng)發(fā)展的差距在過去十余年中是有所擴大的，城鄉(xiāng)居民實際收入，從一度已縮小到2：1左右，去年又?jǐn)U大到3.2：1。因此，黨的十六屆三中全會決定指出了要建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制。但實現(xiàn)這一目標(biāo)是十分艱巨的。當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展仍然面臨諸多困難，農(nóng)民收入增長緩慢。要增加農(nóng)民收入，除了調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量和效益外，還需要大量轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展。加強農(nóng)村公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅有助于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，有利于糧食、其他農(nóng)林產(chǎn)品、畜牧產(chǎn)品等的生產(chǎn)和銷售，促進小城鎮(zhèn)發(fā)展，推進農(nóng)村現(xiàn)代化，而且，由于修筑農(nóng)村公路屬于勞動密集型的項目，使用大量的農(nóng)村勞動力和當(dāng)?shù)亟ㄖ牧?，廣大農(nóng)民通過參加工程建設(shè)，可以直接增加農(nóng)民收入，進而促進農(nóng)村經(jīng)濟加快發(fā)展。
第四， 建養(yǎng)并重，建立科學(xué)的、與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的管理體制，是實現(xiàn)農(nóng)村公路可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。
經(jīng)過幾十年的建設(shè)，我國農(nóng)村公路已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模，基本形成了連接千家萬戶的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)。據(jù)統(tǒng)計，目前我國農(nóng)村公路已達(dá)290萬公里，其中，縣道48萬公里，鄉(xiāng)道95萬公里，村道147萬公里。全國99.6％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，92％的建制村實現(xiàn)了通公路。但農(nóng)村公路的總體技術(shù)水平不高，無論是規(guī)模還是質(zhì)量都不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。針對這一問題，近年來，中央和地方各級政府高度重視農(nóng)村公路的建設(shè)，先后實施了縣際和農(nóng)村公路改造等一系列農(nóng)村公路專項建設(shè)，取得了顯著成效，今年初，國務(wù)院又批準(zhǔn)了《農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃》，明確了“十一五”農(nóng)村公路建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)，實施千億元改造工程。農(nóng)村公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已進入大規(guī)模升級改善時期。
另一方面，隨著農(nóng)村公路建設(shè)步伐的加快，其養(yǎng)護薄弱的問題日益嚴(yán)重，管理體制的弊端日顯突出，已經(jīng)嚴(yán)重制約農(nóng)村公路交通的持續(xù)健康發(fā)展，改革現(xiàn)行的農(nóng)村公路養(yǎng)護管理體制已勢在必行。據(jù)統(tǒng)計，目前全國290萬公里農(nóng)村公路中，能保證常年養(yǎng)護的僅占總里程的30%。絕大部分農(nóng)村公路只能維持簡單的季節(jié)性養(yǎng)護和臨時性突擊養(yǎng)護，養(yǎng)護組織和生產(chǎn)方式原始落后，養(yǎng)護技術(shù)水平低下，失養(yǎng)狀況較為普遍，導(dǎo)致大量農(nóng)村公路存在不同程度的破損狀況，使用周期縮短，不能保障正常的運輸生產(chǎn)，甚至危及行車安全。隨著農(nóng)村公路規(guī)模的不斷擴大，技術(shù)等級的不斷提高，迫切需要著力解決失養(yǎng)問題，建立正?；?、規(guī)范化的農(nóng)村公路養(yǎng)護體系。從某種意義上講，建設(shè)和養(yǎng)護兩者關(guān)系中，更重要的是養(yǎng)護。在公路建設(shè)發(fā)展速度和規(guī)模與管養(yǎng)發(fā)生矛盾時，應(yīng)該首先保證公路的管養(yǎng)。
因此,改革農(nóng)村公路管養(yǎng)體制，明確政府的職責(zé)，建立長效機制，妥善解決農(nóng)村公路養(yǎng)護問題，已經(jīng)成為貫徹落實中央方針政策，更好地改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件，全面推進農(nóng)村小康建設(shè)的客觀要求。因此，在加快農(nóng)村公路建設(shè)的同時，必須統(tǒng)籌公路建設(shè)與養(yǎng)護，堅持建養(yǎng)并重的原則，改革農(nóng)村公路養(yǎng)護管理體制，建立科學(xué)的、與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村公路管理體制和養(yǎng)護機制，為農(nóng)村公路的持續(xù)健康發(fā)展提供制度保障。
總之，加強農(nóng)村公路工作，統(tǒng)籌農(nóng)村公路建設(shè)和管養(yǎng)，全面改善農(nóng)村交通運輸條件，對于實踐“三個代表”重要思想、解決“三農(nóng)”問題，全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)交通現(xiàn)代化具有極其重要的意義，關(guān)系到“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”的大局，是我們各級發(fā)展改革和交通部門義不容辭的責(zé)任，我們必須以崇高的使命感和責(zé)任感認(rèn)真履行好我們的職責(zé)。
二、加強領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任，強化措施，積極推進農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革
剛才，交通部公路司司長張劍飛同志宣讀了國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革方案》，這個《方案》，是根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志“在建設(shè)的同時，必須考慮和建立農(nóng)村公路的維護保養(yǎng)和管理的機制?！?，以及農(nóng)村公路的養(yǎng)護費用“必須從城鄉(xiāng)公路統(tǒng)籌建設(shè)養(yǎng)護的思路來研究解決”等批示精神，由國家發(fā)展改革委與交通部共同組織專題調(diào)查研究，在對全國農(nóng)村公路發(fā)展現(xiàn)狀、目標(biāo)，養(yǎng)護狀況和養(yǎng)護成本，養(yǎng)護資金來源和支出等進行了全面摸底和測算，進行多方案比選，并多次征求各地、國務(wù)院有關(guān)部門以及專家意見的基礎(chǔ)上，形成并報國務(wù)院批準(zhǔn)的。
關(guān)于改革農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制的重要意義，我在前面已經(jīng)作了闡述，《方案》也高度概括地論述了進行改革的必要性，明確了改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，提出了改革的具體方案和相關(guān)配套措施。為了使大家準(zhǔn)確把握《方案》的精神實質(zhì)，做好本地區(qū)實施改革的各項工作，這里著重就《方案》起草的基本思路和幾個重要問題予以說明。
（一）關(guān)于《方案》的基本思路
《方案》起草的基本思路是，以明確各級政府的職責(zé)為主線，以創(chuàng)新和完善管養(yǎng)體制為手段，以確立穩(wěn)定的資金來源為保障，輔之以必要的配套措施，進而建立完善的農(nóng)村公路養(yǎng)護與管理體系，做到“有路必養(yǎng)”，實現(xiàn)農(nóng)村公路養(yǎng)護工作的正?；鸵?guī)范化。概括起來有以下幾點：
一是從歸屬上，改革并明確各級政府的職責(zé)和養(yǎng)管責(zé)任主體，由各級政府交通主管部門對農(nóng)村公路實行統(tǒng)一管理。
二是從措施上，扭轉(zhuǎn)重建輕養(yǎng)，甚至只建不養(yǎng)的局面，真正把建、管、養(yǎng)并重的方針落到實處，使建設(shè)成果得到鞏固，服務(wù)效能得到保障。
三是從內(nèi)容上，以責(zé)任主體、執(zhí)行機構(gòu)、養(yǎng)護機制和資金來源為重點，在充分考慮實際的基礎(chǔ)上，明確改革取向，創(chuàng)新管理體制，形成完善的、適合實際的管理鏈條和市場化的目標(biāo)取向。
四是從途徑上，根據(jù)農(nóng)村公路量大面廣，各地發(fā)展水平不一的實際，既明確統(tǒng)一的目標(biāo)、原則和基本標(biāo)準(zhǔn)，又在實施步驟和時間、具體模式和實現(xiàn)方式等方面，給各地實際操作留有空間。
（二）關(guān)于農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的責(zé)權(quán)劃分
針對現(xiàn)行體制把農(nóng)村公路排除在各級政府交通主管部門管理范疇之外，以及鄉(xiāng)級政府和村委會無力承擔(dān)大規(guī)模農(nóng)村公路管理的問題，《方案》把農(nóng)村公路管養(yǎng)的責(zé)任落到了縣級人民政府，并對各級政府的職責(zé)做了進一步的界定。這個模式，可以概括為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，以縣為主，鄉(xiāng)村配合”的農(nóng)村公路管理體制?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)”，就是把農(nóng)村公路的管理作為各級政府的職責(zé)，由各級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，由不同層級的政府交通主管部門承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任?！耙钥h為主，鄉(xiāng)村配合”，就是根據(jù)農(nóng)村公路功能定位，明確農(nóng)村公路的管理責(zé)任主體為縣級人民政府，鄉(xiāng)級政府和村委會的管理職責(zé)由縣級人民政府根據(jù)實際情況作出具體規(guī)定。
按照上述體制，一是可以實現(xiàn)統(tǒng)一管理，明確政府作為養(yǎng)管責(zé)任主體，把不同行政等級的公路都統(tǒng)一納入交通主管部門行業(yè)管理的范疇，從根本上解決現(xiàn)行公路管理體制存在的二元結(jié)構(gòu)。二是事權(quán)適當(dāng)上收，把農(nóng)村公路管理的責(zé)任主體放在縣級政府這一層次，這是基于我國農(nóng)村現(xiàn)實的合理選擇。
我國現(xiàn)行的公路養(yǎng)護管理體制大體可分為以下四類：
第一類是高速公路由高速公路公司或高管局實施養(yǎng)管；
第二類是國省道加上部分縣道由省公路管理部門(交通廳下屬的公路局)實行統(tǒng)一管理和養(yǎng)護，在市縣設(shè)立直屬的分局或站段；其中有些省市近年實施管養(yǎng)下放后，市縣設(shè)立的公路分局或站段歸屬地市或縣管理（也有的合并到市縣交通管理部門內(nèi)，但資金和人員編制仍由省公路局控制，并接受省公路局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，如浙江?。?/p>
第三類是縣道和部分鄉(xiāng)道，以及少量村道由地市或縣政府交通管理部門（交通局或下設(shè)的縣鄉(xiāng)公路管理所）養(yǎng)管；
第四類是鄉(xiāng)道和村道，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委會自養(yǎng)，大部分省市的鄉(xiāng)村兩級未設(shè)農(nóng)村公路管理機構(gòu)或?qū)ｉT人員，個別省市的鄉(xiāng)級設(shè)有公路管理站，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)干部兼職，村級為村委會指定專人負(fù)責(zé)。
從全國公路管理機構(gòu)設(shè)置和管理模式來看，僅縣道以上公路有專門的管理機構(gòu)和專項養(yǎng)護資金，大量的鄉(xiāng)村道路既無專業(yè)管理機構(gòu)又無專項養(yǎng)護資金。根據(jù)分級管理的原則，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會，雖然有責(zé)任養(yǎng)管公路，但無論是其機構(gòu)設(shè)置，人員配備，專業(yè)技能，還是資金來源，都不可能承擔(dān)大量的農(nóng)村公路的養(yǎng)管職能。農(nóng)村稅費改革后，如果還是按照目前的體制模式養(yǎng)管，農(nóng)村公路的養(yǎng)管狀況只能朝著更加惡化方向發(fā)展，這是我們面對的嚴(yán)峻現(xiàn)實。因此，經(jīng)過多方案比選，我們認(rèn)為，比較可行的解決方案就是事權(quán)上收，把農(nóng)村公路養(yǎng)管的責(zé)任主體放在縣級政府這一層次。
（三）關(guān)于組織機構(gòu)
農(nóng)村公路是典型的地方性公共物品。其管理工作涉及政府主管部門行使的行業(yè)管理職能、專業(yè)管理機構(gòu)執(zhí)行的公共管理職能和生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)承擔(dān)的生產(chǎn)養(yǎng)護職能。從管理層級上看，大體可以分為決策、執(zhí)行和生產(chǎn)三個層次。
——決策層：也就是政府交通主管部門，其職能主要是運用經(jīng)濟、法律和必要的行政手段，對農(nóng)村公路的發(fā)展規(guī)劃、投資計劃、建設(shè)和養(yǎng)護工作進行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。
——執(zhí)行層：也就是政府交通主管部門設(shè)立的專業(yè)管理機構(gòu)(公路局)，負(fù)責(zé)完成具體的公共管理事務(wù)，主要職能包括編制農(nóng)村公路的養(yǎng)護規(guī)劃和計劃、組織招投標(biāo)工作、監(jiān)督檢查養(yǎng)護質(zhì)量、受政府委托維護路產(chǎn)路權(quán)等。
——生產(chǎn)層：也就是公路養(yǎng)護經(jīng)營企業(yè)，按照養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)和合同規(guī)定對農(nóng)村公路進行養(yǎng)護，并接受專業(yè)管理機構(gòu)的管理與監(jiān)督。
根據(jù)以上管理架構(gòu)，按照精簡效能的原則，《方案》對各個層級的職責(zé)分別做了界定，并要求在改革中不得增設(shè)機構(gòu)，對于沒有公路管理機構(gòu)的，要委托省級或市級公路管理機構(gòu)承擔(dān)。
（四）關(guān)于養(yǎng)護資金
保障農(nóng)村公路養(yǎng)護資金的穩(wěn)定來源，是解決農(nóng)村公路養(yǎng)護問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。按照城鄉(xiāng)公路統(tǒng)籌建設(shè)養(yǎng)護的要求和建養(yǎng)并重的原則，《方案》從以下三個方面對農(nóng)村公路養(yǎng)護資金來源進行了規(guī)定：
首先，明確了農(nóng)村公路養(yǎng)護資金的來源渠道，包括：部分汽車養(yǎng)路費、拖拉機養(yǎng)路費、摩托車養(yǎng)路費和地方各級政府預(yù)算內(nèi)資金等。
其次，要求公路養(yǎng)路費必須首先保證養(yǎng)護，并規(guī)定公路養(yǎng)路費總收入（扣除征收成本及其他管理費用等因素）用于公路養(yǎng)護的資金比例不低于80％。
第三，鑒于汽車養(yǎng)路費是當(dāng)前公路養(yǎng)護費用的主體來源，根據(jù)國省干線和農(nóng)村公路養(yǎng)護成本比重，《方案》進一步規(guī)定了汽車養(yǎng)路費用于農(nóng)村公路養(yǎng)護的標(biāo)準(zhǔn)，即：縣、鄉(xiāng)、村道每年每公里不低于7000元、3500元和1000元。按此標(biāo)準(zhǔn)和目前各項費收水平計算，汽車養(yǎng)路費用于農(nóng)村公路的支出約為80億元，加上拖拉機養(yǎng)路費、摩托車養(yǎng)路費，以及各級政府財政安排用于保證農(nóng)村公路正常養(yǎng)護的資金，可使農(nóng)村公路的養(yǎng)護水平大大提高一步。需要指出的是，根據(jù)調(diào)研，我國2003年養(yǎng)路費收入635億元，用于養(yǎng)護工程的費用為294億元（包括日常養(yǎng)護和大中修），其中還有一部分是用于國道、省道。真正用于農(nóng)村公路的不到40%。但從需求測算，每年農(nóng)村公路日常養(yǎng)護的資金為161億元，大中修資金367億元，兩項合計達(dá)528億元。因此，目前提出的方案，主要是使各級各類用于農(nóng)村公路日常養(yǎng)護的資金較前有較大提高，可達(dá)到120億元以上。要全面滿足包括大中修資金需求在內(nèi)的農(nóng)村公路養(yǎng)護資金總量需求，還有大量工作要做。此外，考慮到目前東中部一些省區(qū)對縣道的汽車養(yǎng)路費實際補助要比上述規(guī)定值高，《方案》還特別規(guī)定高于上述規(guī)定值的地區(qū)，仍按應(yīng)執(zhí)行現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，不得降低。
總體上看，通過這次改革，農(nóng)村公路的養(yǎng)護資金有了一個比較穩(wěn)定的來源和基本的保障。
（五）關(guān)于養(yǎng)護模式
目前各地農(nóng)村公路養(yǎng)護作業(yè)模式不盡相同，基本上有三種方式：一是設(shè)道班常年養(yǎng)護，縣道基本采用這種模式養(yǎng)護；二是由鄉(xiāng)政府組織專人承包養(yǎng)護；三是部分鄉(xiāng)道和絕大多數(shù)的村道由鄉(xiāng)政府和村委會臨時組織沿線群眾進行季節(jié)養(yǎng)護或突擊性整修。對于規(guī)模較大的縣、鄉(xiāng)道大中修工程一般由縣交通局或鄉(xiāng)政府組織實施。
根據(jù)公路養(yǎng)護管理的專業(yè)特點，借鑒國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，養(yǎng)護生產(chǎn)市場化將是我國公路養(yǎng)護的發(fā)展方向?！斗桨浮诽岢隽藢嵭泄莛B(yǎng)分離，培育養(yǎng)護工程市場，招標(biāo)選擇養(yǎng)護單位的改革要求。
（六）其他有關(guān)問題的意見
農(nóng)村公路量大面廣，基礎(chǔ)薄弱，其養(yǎng)護管理體制改革涉及的問題較多；另外，還有一些特殊問題對于建立完善的農(nóng)村公路養(yǎng)管體制很重要，但僅靠《方案》本身難以全部解決，需要專門研究處理。主要有燃油稅實施后農(nóng)村公路養(yǎng)護資金保障問題，新疆兵團和農(nóng)墾道路養(yǎng)護管理問題，以及農(nóng)村公路土地征用手續(xù)問題。上述問題，我們在制定《方案》時都做了考慮，并在報國務(wù)院審批時提出了處理意見和建議。在實施過程中，國家發(fā)展改革委將積極配合交通部等部門，逐步研究解決。
同志們，實施農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革，是中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展做出的一項重要決策，是我國交通領(lǐng)域的一次深刻變革，也是農(nóng)村公共服務(wù)制度的一項重大調(diào)整，事關(guān)我國建立現(xiàn)代綜合交通體系和實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)，影響廣泛深遠(yuǎn)。希望大家充分認(rèn)識推進這項改革的重要性，認(rèn)真學(xué)習(xí)，深入研究，并結(jié)合本地實際，認(rèn)真貫徹落實。
一是各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要加強對本地區(qū)改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，按照《方案》的總體要求和基本原則，緊密結(jié)合本地實際，制訂具體的實施方案，并報我委和交通部備案。各級發(fā)展改革委要切實履行改革職能，及時向政府領(lǐng)導(dǎo)匯報改革精神和這次會議的要求，會同交通部門制訂并組織落實本地實施方案，保障改革的順利進行。
二是各級交通和發(fā)展改革部門要轉(zhuǎn)變觀念，高度重視農(nóng)村公路管養(yǎng)工作，正確處理建設(shè)和養(yǎng)護的關(guān)系，切實扭轉(zhuǎn)重建輕養(yǎng)、甚至只建不養(yǎng)的狀況，把“建養(yǎng)并重”真正落實到制定政策、編制規(guī)劃、安排計劃和日常業(yè)務(wù)工作中，要不折不扣地按照《方案》的要求和標(biāo)準(zhǔn)安排養(yǎng)護資金。各級政府也應(yīng)統(tǒng)籌本級財政預(yù)算，安排必要的財政資金，保證農(nóng)村公路正常養(yǎng)護。
三是要積極推進公路養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和市場化進程。按照《方案》提出的原則要求，對本地公路養(yǎng)護成本進行測算，建立公路養(yǎng)護數(shù)據(jù)庫，制訂和完善農(nóng)村公路養(yǎng)護技術(shù)政策、技術(shù)規(guī)范和養(yǎng)護管理辦法，探索各種行之有效的干線公路和農(nóng)村公路養(yǎng)護模式，加快培育和發(fā)展公路養(yǎng)護工程市場，穩(wěn)步推進養(yǎng)護運行機制改革，提高養(yǎng)護質(zhì)量和效率，降低養(yǎng)護成本。
四是要正確處理改革發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。各級發(fā)展改革和交通部門要充分認(rèn)識農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革的艱巨性和復(fù)雜性，在實施改革的過程中，必須周密組織、穩(wěn)步推進。同時，加強調(diào)查研究和宣傳工作，密切注意改革動向，及時反饋改革中出現(xiàn)的問題，并做好職工的思想政治工作。
我相信，通過在座同志們的共同努力，農(nóng)村公路管理養(yǎng)護管理體制改革一定會取得成功。
三、全面動員，明確任務(wù)，落實農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃
今年初，國務(wù)院批準(zhǔn)了《農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃》。這個《規(guī)劃》是我國第一個全國性、系統(tǒng)性的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期規(guī)劃。對促進我國農(nóng)村公路持續(xù)快速發(fā)展，再上新臺階具有十分重要的作用。《規(guī)劃》批準(zhǔn)頒布以來，各地發(fā)展改革和交通部門積極性很高，正在進行各項準(zhǔn)備工作。我委和交通部也多次就落實規(guī)劃的具體事宜進行協(xié)商溝通，并與各地就2006年計劃進行了銜接。與此同時，我委和交通部還聯(lián)合制定并下發(fā)了《農(nóng)村公路改造工程管理辦法》，以規(guī)范指導(dǎo)各地農(nóng)村公路建設(shè)。
農(nóng)村公路線路分布散、覆蓋范圍廣、數(shù)量龐大，很難在短期內(nèi)普遍提高技術(shù)水平，必須根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平和公路現(xiàn)狀，從實際出發(fā)，采取東、中、西部梯次推進的戰(zhàn)略，統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施，有重點、有步驟地進行建設(shè)。為此，《農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃》提出的“十一五”期間建設(shè)目標(biāo)是，全國所有具備條件的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）通瀝青（水泥）路（西藏自治區(qū)視建設(shè)條件確定）；東、中部地區(qū)所有具備條件的建制村通瀝青（水泥）路；西部地區(qū)基本實現(xiàn)具備條件的建制村通公路。
對于“十一五”農(nóng)村公路建設(shè)，中央給予了高度重視和政策傾斜，準(zhǔn)備投入1000億元，用于支持和引導(dǎo)交通持續(xù)快速發(fā)展。在中央政府加大政策支持和投入的同時，各地要予以高度重視，做好動員，切實將黨中央、國務(wù)院對農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的精神，貫徹到廣大農(nóng)村地區(qū)，明確各級地方政府的責(zé)任，加強領(lǐng)導(dǎo)，加大投入，分層負(fù)責(zé)，聯(lián)合建設(shè)。
農(nóng)村公路建設(shè)工程涉及全國千千萬萬個村鎮(zhèn)，項目多，分布廣，影響大、責(zé)任重，需要協(xié)調(diào)多個部門，是一項復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)工程，對我們的工作提出了新的挑戰(zhàn)。為全面完成國家確定的農(nóng)村公路建設(shè)任務(wù)，我講幾點要求：
1、加強領(lǐng)導(dǎo)，精心組織。各省要充分認(rèn)識這項工作的重要性、復(fù)雜性，切實加強對這項利國利民工程的領(lǐng)導(dǎo)，明確任務(wù)，把發(fā)展農(nóng)村公路作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重點之一，加強領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓好。各級發(fā)展改革部門、交通主管部門及地方政府必須各司其責(zé)，做到分工明確、責(zé)任到人，同時也要相互配合，相互支持，多協(xié)商，多溝通，通力合作，精心組織，共同努力，保障農(nóng)村公路建設(shè)順利實施。
2、科學(xué)規(guī)劃，量力而行。各地發(fā)展改革和交通部門要按照規(guī)定和程序，扎實做好做細(xì)五年規(guī)劃和項目各項前期工作。農(nóng)村公路量大面廣，項目選擇、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)模確定、資金籌措等，是一項非常繁雜的任務(wù)。這就要求我們一是要摸清本地情況，對本省（區(qū)、市）農(nóng)村公路的“家底”做到心中有數(shù)；二是要根據(jù)國家的目標(biāo)要求和總盤子以及本?。▍^(qū)、市）的發(fā)展目標(biāo)和條件，提出符合實際和可行的五年規(guī)劃，切實落實配套資金。在這里，我想專門強調(diào)一下的是，交通建設(shè)、公路建設(shè)仍將是“十一五”時期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要任務(wù)。鐵路、公路、港口、水運等方式都要發(fā)展。就公路建設(shè)而言，既有國家高速公路網(wǎng)、農(nóng)村公路建設(shè)兩大重點任務(wù)，又有各?。▍^(qū)、市）自己的省級干線公路建設(shè)等任務(wù)。為此，必須在規(guī)劃、建設(shè)資金等方面統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)推進；三是要根據(jù)補助標(biāo)準(zhǔn)和本地配套能力，地形地質(zhì)條件和交通需求特征，因地制宜地確定適當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)，切忌急于求成和貪大求高，更要戒除“政績工程”思想，腳踏實地穩(wěn)步推進農(nóng)村公路建設(shè)；四是一定要實事求是，嚴(yán)格遵守規(guī)定，不得弄虛作假，套取國家資金。最近，國家審計署對正在實施的縣際和農(nóng)村公路工程進行了全面審計，發(fā)現(xiàn)一些地方存在多頭申報、虛報里程套取國家資金的問題，嚴(yán)重違反了國家有關(guān)規(guī)定。在這里要重申一下，這次農(nóng)村公路建設(shè)決不允許再次發(fā)生這種情況，如果有的話，一旦發(fā)現(xiàn)將嚴(yán)厲處罰；五是要高度重視節(jié)約集約用地。我國發(fā)展面臨著資源約束。這不僅反映在能源礦產(chǎn)資源方面，在土地資源方面更為突出。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，以及交通事業(yè)的發(fā)展，更多使用土地以至部分耕地是不可避免的。但從可持續(xù)發(fā)展的要求出發(fā)，必須高度重視并切實貫徹節(jié)約集約用地的方針。在今年我代表國家發(fā)改委向國務(wù)院常務(wù)會議匯報農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志在審議發(fā)言中明確指示：農(nóng)村公路建設(shè)一定要切實做到節(jié)約集約用地。對此要求，在今后農(nóng)村公路建設(shè)中要切實加以貫徹。
3、扎實開展前期工作，確保工程取得實效。前期工作的深度和質(zhì)量直接關(guān)系到農(nóng)村公路建設(shè)的成效。與重點公路項目相比，農(nóng)村路的等級較低，技術(shù)含量并不高，要求相對簡單，但涵蓋范圍廣，建設(shè)條件、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模千差萬別，因此，加強前期工作的管理顯得尤為重要。各地要根據(jù)本地區(qū)的農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃確定的建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)重點，認(rèn)真、扎實地開展項目前期工作，對項目選擇、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和造價、業(yè)主組建、施工招標(biāo)投標(biāo)等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，加強前期工作協(xié)調(diào)力度，全面落實建設(shè)條件，保障前期工作的深度和質(zhì)量。必須認(rèn)真履行程序，經(jīng)過充分論證和評審后確定路線方案、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和造價等。
4、提高自主創(chuàng)新能力，依靠科技進步。五中全會“建議”明確的“六個必須”第二點，就是：必須提高自主創(chuàng)新能力。強調(diào)實現(xiàn)長期持續(xù)發(fā)展要依靠科學(xué)技術(shù)進步，這不僅只是對高科技產(chǎn)業(yè)、工業(yè)企業(yè)、國家重大工程的要求，也是對整個經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。在交通發(fā)展、農(nóng)村公路建設(shè)上也必須加以貫徹落實。從直觀、表面來看，農(nóng)村公路建設(shè)似乎沒有什么高科技，與自主創(chuàng)新好像也距離較遠(yuǎn)。但認(rèn)真學(xué)習(xí)、結(jié)合農(nóng)村公路建設(shè)的實際，我認(rèn)為意義重大。雖然農(nóng)村公路建設(shè)相比高速公路建設(shè)或者電子信息制造業(yè)來講，確實不屬于急需大力掌握關(guān)鍵核心技術(shù)等一個檔次，但要有效實現(xiàn)好大規(guī)模農(nóng)村公路建設(shè)，同樣必須高度重視、因地制宜地、盡可能多地采用先進適用技術(shù)與裝備。我國很多農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量不高，建成后不久就損毀嚴(yán)重，相當(dāng)部分地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)推進慢。認(rèn)真分析，都與在前期工作、建設(shè)施工等環(huán)節(jié)技術(shù)水平低、工藝及施工的技術(shù)含量低密切相關(guān)。在今后工作中，從建設(shè)規(guī)劃、勘探選址到工程設(shè)計、建設(shè)施工各個環(huán)節(jié)，都要因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的條件，更加重視充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)的作用，這必將對我國農(nóng)村公路又快又好地發(fā)展發(fā)揮重要作用。
5、加強組織管理，確保工程質(zhì)量。為加強農(nóng)村公路建設(shè)的管理，最近我委和交通部聯(lián)合下發(fā)的《農(nóng)村公路改造工程管理辦法》明確了政府及各部門的職責(zé)、權(quán)限和項目管理的各項程序。各地要根據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定，總結(jié)幾年來農(nóng)村公路建設(shè)中的經(jīng)驗教訓(xùn)，根據(jù)今后五年的農(nóng)村公路建設(shè)的新特點，改進或研究加強本地農(nóng)村公路建設(shè)管理的新辦法，以使農(nóng)村公路建設(shè)各項程序制度化和規(guī)范化。各地要嚴(yán)格按照國務(wù)院關(guān)于工程質(zhì)量管理的有關(guān)規(guī)定，健全制度，強化質(zhì)量控制措施，嚴(yán)格保證工程質(zhì)量，決不允許出現(xiàn)“豆腐渣”工程。
各省級交通部門應(yīng)調(diào)集專門技術(shù)和管理力量，定期到農(nóng)村建設(shè)工程現(xiàn)場進行檢查監(jiān)督和指導(dǎo)，組織必要的專業(yè)和適用技術(shù)培訓(xùn)，充實農(nóng)村公路建管養(yǎng)的專業(yè)技術(shù)力量，根據(jù)農(nóng)村公路建設(shè)工程所處的環(huán)境和特點，制定和完善工程管理制度。
對于工程建設(shè)需要農(nóng)民投工投勞的，必須嚴(yán)格遵守農(nóng)村稅費改革的有關(guān)政策和規(guī)定，要給予農(nóng)民適當(dāng)報酬，不得增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。此外，農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展必須堅持可持續(xù)發(fā)展的原則，要注重對環(huán)境的保護和對資源的有效利用，從設(shè)計、施工和監(jiān)管等環(huán)節(jié)采取必要的環(huán)保措施，充分利用老路資源，避免大填大挖和隨意取土棄渣，節(jié)約土地，合理綠化、美化公路，實現(xiàn)與自然的和諧統(tǒng)一。
各地發(fā)展改革系統(tǒng)、交通部門要密切配合，工作中要互相補臺，共同做好農(nóng)村公路建設(shè)工程的組織協(xié)調(diào)、資金籌措、工程質(zhì)量、建設(shè)進度和廉政等工作，使農(nóng)村公路建設(shè)工程這一“德政工程、民心工程”也成為“陽光工程、透明工程”和黨中央、國務(wù)院的“放心工程”。
同志們，加快農(nóng)村公路建設(shè)，改革農(nóng)村公路管養(yǎng)體制，促進農(nóng)村交通持續(xù)快速健康發(fā)展意義十分重大，任務(wù)相當(dāng)艱巨。讓我們在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，全面貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中、五中全會精神，樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，與時俱進，開拓進取，埋頭苦干，扎實工作，把這項造福于廣大人民群眾的好事辦好。我相信，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，在有關(guān)部門的全力支持下，經(jīng)過我們共同的努力，農(nóng)村公路發(fā)展目標(biāo)必將如期實現(xiàn)。我們一定不辱使命，向黨和人民交上一份滿意的答卷。
謝謝大家！
