中共中央 國務院關于
全面推進集體林權制度改革的意見
（2008年6月8日）

　　新中國成立后，特別是改革開放以來，我國集體林業(yè)建設取得了較大成效，對經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)建設作出了重要貢獻。集體林權制度雖經(jīng)數(shù)次變革，但產(chǎn)權不明晰、經(jīng)營主體不落實、經(jīng)營機制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在，制約了林業(yè)的發(fā)展。為進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，增加農(nóng)民收入，建設生態(tài)文明，現(xiàn)就全面推進集體林權制度改革提出如下意見。
　　一、充分認識集體林權制度改革的重大意義
　　（一）集體林權制度改革是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求。集體林地是國家重要的土地資源，是林業(yè)重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民重要的生活保障。實行集體林權制度改革，把集體林地經(jīng)營權和林木所有權落實到農(nóng)戶，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，是將農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度從耕地向林地的拓展和延伸，是對農(nóng)村土地經(jīng)營制度的豐富和完善，必將進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。
　　（二）集體林權制度改革是促進農(nóng)民就業(yè)增收的戰(zhàn)略舉措。林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條長，市場需求大，就業(yè)空間廣。實行集體林權制度改革，讓農(nóng)民獲得重要的生產(chǎn)資料，激發(fā)農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，有利于促進農(nóng)民特別是山區(qū)農(nóng)民脫貧致富，破解“三農(nóng)”問題，推進社會主義新農(nóng)村建設。
　　（三）集體林權制度改革是建設生態(tài)文明的重要內(nèi)容。建設生態(tài)文明、維護生態(tài)安全是林業(yè)發(fā)展的首要任務。實行集體林權制度改革，建立責權利明晰的林業(yè)經(jīng)營制度，有利于調動廣大農(nóng)民造林育林的積極性和愛林護林的自覺性，增加森林數(shù)量，提升森林質量，增強森林生態(tài)功能和應對氣候變化的能力，繁榮生態(tài)文化，促進人與自然和諧，推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
　　（四）集體林權制度改革是推進現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的強大動力。林業(yè)是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要公益事業(yè)和基礎產(chǎn)業(yè)。實行集體林權制度改革，培育林業(yè)發(fā)展的市場主體，發(fā)揮市場在林業(yè)生產(chǎn)要素配置中的基礎性作用，有利于發(fā)揮林業(yè)的生態(tài)、經(jīng)濟、社會和文化等多種功能，滿足社會對林業(yè)的多樣化需求，促進現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展。
　　二、集體林權制度改革的指導思想、基本原則和總體目標
　　（五）指導思想。全面貫徹黨的十七大精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，大力實施以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，不斷創(chuàng)新集體林業(yè)經(jīng)營的體制機制，依法明晰產(chǎn)權、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉、減輕稅費，進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，促進傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉變，為建設社會主義新農(nóng)村和構建社會主義和諧社會作出貢獻。
　　（六）基本原則。堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權；堅持統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實惠、生態(tài)受保護；堅持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權、參與權、決策權；堅持依法辦事，確保改革規(guī)范有序；堅持分類指導，確保改革符合實際。
　　（七）總體目標。用5年左右時間，基本完成明晰產(chǎn)權、承包到戶的改革任務。在此基礎上，通過深化改革，完善政策，健全服務，規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機制，實現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標。
　　三、明確集體林權制度改革的主要任務
　　（八）明晰產(chǎn)權。在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權人的主體地位。對不宜實行家庭承包經(jīng)營的林地，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意，可以通過均股、均利等其他方式落實產(chǎn)權。村集體經(jīng)濟組織可保留少量的集體林地，由本集體經(jīng)濟組織依法實行民主經(jīng)營管理。
　　林地的承包期為70年。承包期屆滿，可以按照國家有關規(guī)定繼續(xù)承包。已經(jīng)承包到戶或流轉的集體林地，符合法律規(guī)定、承包或流轉合同規(guī)范的，要予以維護；承包或流轉合同不規(guī)范的，要予以完善；不符合法律規(guī)定的，要依法糾正。對權屬有爭議的林地、林木，要依法調處，糾紛解決后再落實經(jīng)營主體。自留山由農(nóng)戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調整。承包方案必須依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意。
　　自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、河道湖泊等管理機構和國有林（農(nóng)）場、墾殖場等單位經(jīng)營管理的集體林地、林木，要明晰權屬關系，依法維護經(jīng)營管理區(qū)的穩(wěn)定和林權權利人的合法權益。
　　（九）勘界發(fā)證。明確承包關系后，要依法進行實地勘界、登記，核發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權證，做到林權登記內(nèi)容齊全規(guī)范，數(shù)據(jù)準確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符。各級林業(yè)主管部門應明確專門的林權管理機構，承辦同級人民政府交辦的林權登記造冊、核發(fā)證書、檔案管理、流轉管理、林地承包爭議仲裁、林權糾紛調處等工作。
　　（十）放活經(jīng)營權。實行商品林、公益林分類經(jīng)營管理。依法把立地條件好、采伐和經(jīng)營利用不會對生態(tài)平衡和生物多樣性造成危害區(qū)域的森林和林木，劃定為商品林；把生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)脆弱區(qū)域的森林和林木，劃定為公益林。對商品林，農(nóng)民可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式，生產(chǎn)的木材自主銷售。對公益林，在不破壞生態(tài)功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)，利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等。
　　（十一）落實處置權。在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發(fā)利用。
　　（十二）保障收益權。農(nóng)戶承包經(jīng)營林地的收益，歸農(nóng)戶所有。征收集體所有的林地，要依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木的補償費等費用，安排被征林地農(nóng)民的社會保障費用。經(jīng)政府劃定的公益林，已承包到農(nóng)戶的，森林生態(tài)效益補償要落實到戶；未承包到農(nóng)戶的，要確定管護主體，明確管護責任，森林生態(tài)效益補償要落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。嚴格禁止亂收費、亂攤派。
　　（十三）落實責任。承包集體林地，要簽訂書面承包合同，合同中要明確規(guī)定并落實承包方、發(fā)包方的造林育林、保護管理、森林防火、病蟲害防治等責任，促進森林資源可持續(xù)經(jīng)營?；鶎恿謽I(yè)主管部門要加強對承包合同的規(guī)范化管理。
　　四、完善集體林權制度改革的政策措施
　　（十四）完善林木采伐管理機制。編制森林經(jīng)營方案，改革商品林采伐限額管理，實行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序，提供便捷服務。嚴格控制公益林采伐，依法進行撫育和更新性質的采伐，合理控制采伐方式和強度。
　　（十五）規(guī)范林地、林木流轉。在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，林地承包?jīng)營權人可采取多種方式流轉林地經(jīng)營權和林木所有權。流轉期限不得超過承包期的剩余期限，流轉后不得改變林地用途。集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地經(jīng)營權和林木所有權的流轉，要在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)提前公示，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意，收益應納入農(nóng)村集體財務管理，用于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員分配和公益事業(yè)。
　　加快林地、林木流轉制度建設，建立健全產(chǎn)權交易平臺，加強流轉管理，依法規(guī)范流轉，保障公平交易，防止農(nóng)民失山失地。加強森林資源資產(chǎn)評估管理，加快建立森林資源資產(chǎn)評估師制度和評估制度，規(guī)范評估行為，維護交易各方合法權益。
　　（十六）建立支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財政制度。各級政府要建立和完善森林生態(tài)效益補償基金制度，按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，多渠道籌集公益林補償基金，逐步提高中央和地方財政對森林生態(tài)效益的補償標準。建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林木良種、沼氣建設給予補貼，對森林撫育、木本糧油、生物質能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持。改革育林基金管理辦法，逐步降低育林基金征收比例，規(guī)范用途，各級政府要將林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費納入財政預算。森林防火、病蟲害防治以及林業(yè)行政執(zhí)法體系等方面的基礎設施建設要納入各級政府基本建設規(guī)劃，林區(qū)的交通、供水、供電、通信等基礎設施建設要依法納入相關行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，特別是要加大對偏遠山區(qū)、沙區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)林業(yè)基礎設施的投入。集體林權制度改革工作經(jīng)費，主要由地方財政承擔，中央財政給予適當補助。對財政困難的縣鄉(xiāng)，中央和省級財政要加大轉移支付力度。
　　（十七）推進林業(yè)投融資改革。金融機構要開發(fā)適合林業(yè)特點的信貸產(chǎn)品，拓寬林業(yè)融資渠道。加大林業(yè)信貸投放，完善林業(yè)貸款財政貼息政策，大力發(fā)展對林業(yè)的小額貸款。完善林業(yè)信貸擔保方式，健全林權抵押貸款制度。加快建立政策性森林保險制度，提高農(nóng)戶抵御自然災害的能力。妥善處理農(nóng)村林業(yè)債務。
　　（十八）加強林業(yè)社會化服務。扶持發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作組織，培育一批輻射面廣、帶動力強的龍頭企業(yè)，促進林業(yè)規(guī)?；藴驶?、集約化經(jīng)營。發(fā)展林業(yè)專業(yè)協(xié)會，充分發(fā)揮政策咨詢、信息服務、科技推廣、行業(yè)自律等作用。引導和規(guī)范森林資源資產(chǎn)評估、森林經(jīng)營方案編制等中介服務健康發(fā)展。
　　五、加強對集體林權制度改革的組織領導
　　（十九）高度重視集體林權制度改革。各級黨委、政府要把集體林權制度改革作為一件大事來抓，擺上重要位置，精心組織，周密安排，因勢利導，確保改革扎實推進。要實行主要領導負責制，層層落實領導責任。建立縣（市）直接領導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施、村組具體操作、部門搞好服務的工作機制，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的作用。改革方案的制定要依照法律、尊重民意、因地制宜，改革的內(nèi)容和具體操作程序要公開、公平、公正。在堅持改革基本原則的前提下，鼓勵各地積極探索，確保改革符合實際、取得實效。要加強對領導干部、林改工作人員包括農(nóng)村基層干部的培訓，強化調度、統(tǒng)計、檢查、督導和檔案管理工作。要嚴肅工作紀律，黨員干部特別是各級領導干部，要以身作則，決不允許借改革之機，為本人和親友謀取私利。要健全糾紛調處工作機制，妥善解決林權糾紛，及時化解矛盾，維護農(nóng)村穩(wěn)定。
　　（二十）切實加強和改進林業(yè)管理。各級林業(yè)主管部門要適應改革新形勢，進一步轉變職能，加強林業(yè)宏觀管理、公共服務、行政執(zhí)法和監(jiān)督。要深入調查研究，認真總結經(jīng)驗，加強工作指導，改進服務方式。推行林業(yè)綜合行政執(zhí)法，嚴厲打擊破壞森林資源的違法行為。要加強森林防火、病蟲害防治等公共服務體系建設，健全政府主導、群防群治的森林防火、防病蟲害、防亂砍濫伐的工作機制。建立科技推廣激勵機制，加大培訓力度，實施林業(yè)科技入戶工程。加強基層林業(yè)工作機構建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站經(jīng)費納入地方財政預算。
　　（二十一）努力形成各方面支持改革的合力。集體林權制度改革涉及面廣、政策性強。各有關部門要各司其職，密切配合，通力協(xié)作，積極參與改革，主動支持改革。各群眾團體和社會組織要發(fā)揮各自作用，為推進集體林權制度改革貢獻力量。加強輿論宣傳，努力營造有利于集體林權制度改革的社會氛圍。
　　集體林權制度改革是農(nóng)村生產(chǎn)關系的重大變革，事關全局、影響深遠。我們要緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，解放思想，堅定信心，開拓進取，扎實推進集體林權制度改革，為奪取全面建設小康社會新勝利作出新的貢獻。