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專訪民政部副部長戴均良:新型城鎮(zhèn)化要有新舉措
中央政府門戶網(wǎng)站 www.nakedoat.com   2013年03月17日 15時13分   來源:民政部網(wǎng)站

    作為新任民政部副部長,戴均良給人以“年輕”的印象。但在學(xué)術(shù)上,他卻以老成著稱。在有關(guān)城市問題的研究領(lǐng)域,戴是國內(nèi)較早涉足的人員之一。他雖自謙說“不是專家”,但早在九十年代初期出版的《中國城市發(fā)展史》,正是出自這位學(xué)者型官員之手。

    十八大前后,“城鎮(zhèn)化”漸成全民關(guān)注的熱詞?!靶滦统擎?zhèn)化”的概念表述也開始出現(xiàn)在一系列高層會議中。然而,對于城鎮(zhèn)化的具體內(nèi)涵和定義,社會各界有各自的理解。如何摒棄傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的積弊、有質(zhì)量地推進(jìn)“新型城鎮(zhèn)化”,各方從不同的視角有不同的認(rèn)識。

    在戴均良看來,城鎮(zhèn)化的定義不論如何闡述,最終均需解決一個最根本問題:“農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移,以及轉(zhuǎn)移人口的真正市民化”。他認(rèn)為提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展,必須同時抓好三件事:城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和作為空間載體的城鎮(zhèn)建設(shè)。

    “只有這三件事同時抓好了,才能實現(xiàn)三化同步、協(xié)調(diào)發(fā)展?!痹诖骶伎磥?,當(dāng)前諸多城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題,如大城市病、拉美化、貧民窟等等,都是因為沒有實現(xiàn)“三化同步”。

    對于理論界尚在討論的“新型城鎮(zhèn)化”,戴均良立場鮮明:新型城鎮(zhèn)化是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要內(nèi)容,新的歷史時期,城鎮(zhèn)化必須走新型發(fā)展之路,這是時代的要求、是中國國情的要求。所謂“新型城鎮(zhèn)化”就是全面深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀要求的城鎮(zhèn)化,就是在協(xié)調(diào)同步推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中,將“信息化建設(shè)”和“生態(tài)文明建設(shè)”全方位地融入這“三化”之中的城鎮(zhèn)化。

    《財經(jīng)國家周刊》:目前對于城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和定義,社會各界還并未達(dá)成完全共識。在你看來,城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵是什么?

    戴均良:工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的兩個引擎和兩根支柱。關(guān)于城鎮(zhèn)化的概念,國內(nèi)外理論界有一個基本共識,就是指農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程。衡量城鎮(zhèn)化水平的主要指標(biāo)首先是城鎮(zhèn)人口,就是城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋戎亍K?,城?zhèn)化必須以人為本。

    其次,城鎮(zhèn)化也是生產(chǎn)生活方式的現(xiàn)代化。中國過去是農(nóng)業(yè)大國,生產(chǎn)生活方式完全是農(nóng)村型的,和城市不一樣。隨著工業(yè)化發(fā)展,城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活方式、文明理念逐步向整個農(nóng)村地區(qū)延伸,這本身也是城鎮(zhèn)化的一項附屬內(nèi)容。

    城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的產(chǎn)物,沒有工業(yè)化就沒有城鎮(zhèn)化。只有大力推進(jìn)工業(yè)化,大力發(fā)展城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè),才能吸引農(nóng)村富余勞動力進(jìn)城就業(yè),才能引發(fā)和推動城鎮(zhèn)化。當(dāng)然,城鎮(zhèn)化對工業(yè)化具有促進(jìn)作用。但總體上講,城鎮(zhèn)化是建立在工業(yè)化基礎(chǔ)之上的,先有工業(yè)化,才有城鎮(zhèn)化,或者說城鎮(zhèn)化隨著工業(yè)化發(fā)展而發(fā)展,而不是相反的。不是說農(nóng)村人口都涌到城市里了,城鎮(zhèn)化就發(fā)展了,而是城鎮(zhèn)要有發(fā)達(dá)的二三產(chǎn)業(yè),為進(jìn)城的農(nóng)村人口提供飯碗。否則,他們還是留不下。

    《財經(jīng)國家周刊》:“提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”、“人口的城鎮(zhèn)化”將成為今后各級政府施政的關(guān)鍵詞。你認(rèn)為該如何確保健康、可持續(xù)和有質(zhì)量地推進(jìn)城鎮(zhèn)化?

    戴均良:我們常說,城鎮(zhèn)化是拉動內(nèi)需的最大引擎。但不論城鎮(zhèn)人口還是農(nóng)村人口,其消費水平提升的動力還是經(jīng)濟的發(fā)展。因此,健康的城鎮(zhèn)化必須同時抓好三件事情:一是抓城鎮(zhèn)的二三產(chǎn)業(yè)。城鎮(zhèn)的本質(zhì)特征就是二三產(chǎn)業(yè),二三產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)和根本動力。發(fā)展二三產(chǎn)業(yè),大力推進(jìn)新型工業(yè)化,這是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心。所以李克強同志在省部級干部推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班上講話強調(diào)指出,“我們推進(jìn)城鎮(zhèn)化,應(yīng)當(dāng)堅持城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)成長‘兩手抓’,把城鎮(zhèn)化與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展服務(wù)業(yè)、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)結(jié)合起來”。

    當(dāng)前面對后金融危機時代、第三次工業(yè)革命前夜西方工業(yè)化國家實施再工業(yè)化戰(zhàn)略的形勢,我們的工業(yè)化城鎮(zhèn)化信息化建設(shè)更要有新視野、新思路、新舉措,要以科學(xué)發(fā)展為主題,以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線,大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè),改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),積極發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè),盡快形成在國際市場上具有競爭力的中國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。同時,從我國城鄉(xiāng)需要就業(yè)人數(shù)數(shù)量巨大的實際國情出發(fā),我們也要積極發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè),而且有些行業(yè)企業(yè),既是知識型技術(shù)型,也是勞動密集型。所以,要善于統(tǒng)籌發(fā)展產(chǎn)業(yè),工業(yè)化和信息化融合發(fā)展,制造業(yè)和服務(wù)業(yè)融合發(fā)展,新型產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。第二是要抓好農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)經(jīng)營,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率,提高農(nóng)副產(chǎn)品的供給力,這是支撐城鎮(zhèn)化的又一個基本保障。習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上指出,我們只有把農(nóng)業(yè)搞好了,把飯碗牢牢地端在自己手里,我們心里才有底。否則,大量農(nóng)民進(jìn)城了,卻要靠從國外進(jìn)口糧食,涉及中國十幾億人口的國家糧食安全問題就難以保障。所以,一頭要抓城里的二三產(chǎn)業(yè),一頭要抓農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營。農(nóng)村勞動生產(chǎn)率提高了,就會形成兩個產(chǎn)出:一個產(chǎn)出農(nóng)副產(chǎn)品,一個產(chǎn)出可以進(jìn)城的富余勞動力。當(dāng)然就農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)而言,則不只是農(nóng)業(yè)生產(chǎn),還有文化和社會建設(shè),特別是農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè),都需要高度重視。中國的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化,絕不能出現(xiàn)繁榮的城市和衰敗的農(nóng)村那樣巨大的反差,所以必須加強新農(nóng)村建設(shè),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

    第三是要抓城鎮(zhèn)建設(shè)和管理,就是城鎮(zhèn)化還需要有一個載體——農(nóng)民進(jìn)城了,城鎮(zhèn)人口增加了,產(chǎn)業(yè)發(fā)展了,需要有足夠的地盤來支撐,需要有足夠公共服務(wù)?,F(xiàn)在很多人批評城鎮(zhèn)化中攤大餅,盲目、低效地擴張地盤。這個問題在一些地方確實存在,我看到一個數(shù)字:近十年來,中國城鎮(zhèn)人口增長的速度和城鎮(zhèn)地盤擴張的速度大約1:1.5的關(guān)系,也就是說,城鎮(zhèn)人口每增加100%,城鎮(zhèn)地盤就擴張150%。這是什么概念呢?就是土地的使用效率降低了,很明顯這不符合節(jié)約資源、節(jié)約耕地的要求。所以新型城鎮(zhèn)化第一條要求是“集約節(jié)約”,要大力提高城鎮(zhèn)化集約發(fā)展水平,提高土地的投入產(chǎn)出效率。

    城鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會保障制度供給是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支撐,沒有這方面配套措施,進(jìn)城農(nóng)民難以真正市民化,城鎮(zhèn)化進(jìn)程難以順利發(fā)展。

    所以,只有城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)建設(shè)與管理這三件事抓好了,才能實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村的現(xiàn)代化這三化同步、協(xié)調(diào)發(fā)展。如果三化不同步、不協(xié)調(diào),城鎮(zhèn)化很難健康發(fā)展。比如拉美很多國家出現(xiàn)的貧民窟等大城市病,就是因為三化沒有協(xié)調(diào)和同步。最典型的就是墨西哥,大量人口都居住在墨西哥城,但城里能提供的就業(yè)機會卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化也沒有發(fā)展起來,城市建設(shè)又不能滿足需求,所以就造就了大量的貧民窟。

    《財經(jīng)國家周刊》:“新型城鎮(zhèn)化”這一概念最近在高層會議中屢被提及。但部分學(xué)者認(rèn)為,城鎮(zhèn)化是連續(xù)的過程,不存在新舊之分。你怎么看?

    戴均良:我認(rèn)為現(xiàn)在提新型城鎮(zhèn)化,根本目的是為了提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。新型城鎮(zhèn)化要求四化同步,即在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化之外,還要再加上一個信息化。信息化要融入到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的全過程之中,這是新型城鎮(zhèn)化的一個“新”要求。而且當(dāng)今的工業(yè)化也是新型工業(yè)化,新型工業(yè)化本身就對城鎮(zhèn)化有新要求。

    第二個“新”的要求,是生態(tài)文明建設(shè)要貫穿城鎮(zhèn)化的全過程。這是我國現(xiàn)代化建設(shè)“五位一本”總體布局的根本要求,也是解決當(dāng)前工業(yè)化城鎮(zhèn)化過程中造成的嚴(yán)重生態(tài)問題的根本出路。人類社會經(jīng)歷了從原始文明到農(nóng)業(yè)文明,從農(nóng)業(yè)文明到工業(yè)文明的發(fā)展歷程,而生態(tài)文明則是建立在工業(yè)文明基礎(chǔ)之上更高層次的發(fā)展目標(biāo)。生態(tài)文明建設(shè),重點在城鎮(zhèn),難點在工業(yè),推進(jìn)靠制度,關(guān)鍵靠技術(shù),既要有獨立的部署和要求,更要把它融入到經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè)的各個領(lǐng)域各個方面。所以推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,一定要全面落實生態(tài)文明建設(shè)要求。

    雖然現(xiàn)在對新型城鎮(zhèn)化道路沒有提出完整的定義,但是習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上講的八個字揭示了本質(zhì)特征:一是集約,二是智能,三是綠色,四是低碳,即“要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程,走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。

    為什么現(xiàn)在提出新型城鎮(zhèn)化的概念?不是頭腦發(fā)熱、追求時髦,而是客觀形勢的緊迫要求,是提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量、提高人民生活水平和提高發(fā)展效率的必由之路。如果還是按照過去粗放的、消耗資源型的城鎮(zhèn)化模式發(fā)展下去,那是在透支子孫后代的資源和福祉,用不了多少年,不用說發(fā)展,就是我們的生存環(huán)境也會成問題。

    因此,我認(rèn)為應(yīng)該大力倡導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化。雖然城鎮(zhèn)化是個連續(xù)的過程,但跟過去比,就是要有新的內(nèi)涵,新的要求。什么是新的內(nèi)涵、新的要求呢?就是剛才說的,主要是兩新:一個是信息化,再一個是生態(tài)文明。這兩個新東西,可以說是時代特征的要求。十八九世紀(jì)歐美城市化時期這兩個任務(wù)不明顯,中國八九十年代的城鎮(zhèn)化中這兩個任務(wù)也不突出。當(dāng)然新型城鎮(zhèn)化應(yīng)有更多更豐富的內(nèi)容,比如,在堅持大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上,以城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形式,就是新型城鎮(zhèn)化的重要特征,體現(xiàn)了集約發(fā)展的要求。因此也可以說,新型城鎮(zhèn)化必須走集約節(jié)約發(fā)展之路。

    《財經(jīng)國家周刊》:新型城鎮(zhèn)化理念很好。但是在具體推進(jìn)落實層面,該如何擺脫對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的路徑依賴,避免穿新鞋走老路?

    戴均良:對于如何推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,我想作為政府部門,在大力發(fā)展城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)上,還要特別抓好三個方面的工作:一是搞好規(guī)劃,二是完善政策,三是抓好市政建設(shè)。

    一要搞好規(guī)劃,不能無序發(fā)展,包括經(jīng)濟的總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城鎮(zhèn)化的總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、市政建設(shè)規(guī)劃等等。具體到一個省、一個市、一個縣,既要搞好一個一個專項規(guī)劃,又特別要注意幾個規(guī)劃的銜接。當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的無序和粗放問題,主要在市縣兩級,因此這兩級更要搞好規(guī)劃,在國家主體功能區(qū)規(guī)劃引導(dǎo)下,從本市縣情況出發(fā),充分發(fā)揮比較優(yōu)勢,揚長避短,堅持錯位發(fā)展、集約發(fā)展、綠色發(fā)展。

    二要完善政策。中國轉(zhuǎn)移進(jìn)城農(nóng)民總計可能高達(dá)6億多,城鎮(zhèn)化任務(wù)之重、規(guī)模之大、人口之多在世界上目前絕無僅有,必須加強引導(dǎo)、循序漸進(jìn),堅持政府組織和市場機制推動相結(jié)合,否則必然會造成嚴(yán)重社會問題甚至出現(xiàn)社會動蕩。要在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上,循序漸進(jìn)地實現(xiàn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。目前中國城鎮(zhèn)人口已超過7億,到2035年前后,中國要實現(xiàn)75%的城市化率目標(biāo),還將會有好幾億農(nóng)民要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。政府引導(dǎo)重點是要制定完善有關(guān)政策,特別是國家層面和省級層面,要制定完善農(nóng)民工進(jìn)城及其子女落地生根的就業(yè)就學(xué)、入戶購房、社會保障等方面的政策。

    三要加強市政建設(shè)。重點是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),既為了滿足市民和進(jìn)城農(nóng)民的生產(chǎn)生活服務(wù)需要,也有利于拉動和擴大內(nèi)需。新型城鎮(zhèn)化的市政建設(shè),要全面落實生態(tài)文明建設(shè)要求,著力建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)。在信息化新時代,市政建設(shè)要廣泛應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù),不斷提高城鎮(zhèn)智能化水平。

    《財經(jīng)國家周刊》:在現(xiàn)實中經(jīng)常能看到一種現(xiàn)象,一些地方借推進(jìn)城鎮(zhèn)化之名圈地,建開發(fā)區(qū)。但是這些開發(fā)區(qū)存在土地閑置和浪費問題。如何扭轉(zhuǎn)這種“偽城鎮(zhèn)化”的局面?

    戴均良:在欠發(fā)達(dá)地方這種現(xiàn)象更為突出,搞一大片開發(fā)區(qū),蓋兩三棟廠房,里面卻沒有什么工廠和企業(yè),就是一個空殼。沒有產(chǎn)業(yè)支撐,農(nóng)民到城鎮(zhèn)就沒有固定的飯碗,就難以實現(xiàn)市民化。這就提出一個現(xiàn)實的問題,就是我們不但要走有中國特色的城鎮(zhèn)化道路,還要走有區(qū)域特色的城鎮(zhèn)化道路,形成不同區(qū)域的錯位發(fā)展。不能所有的城鎮(zhèn)都搞大工業(yè),這是做不到的,也沒有必要。比如,東部地區(qū)可能搞高端制造業(yè),西部地區(qū)可能搞綠色食品加工、深化產(chǎn)業(yè)鏈條。

    我前面強調(diào),推進(jìn)城鎮(zhèn)化重中重要抓好二三產(chǎn)業(yè),這樣才能避免城鎮(zhèn)“空殼化”問題。產(chǎn)業(yè)的概念,既包括工業(yè)制造業(yè),也包括服務(wù)業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè),等等。

    《財經(jīng)國家周刊》:目前“農(nóng)民工市民化”也被中央文件反復(fù)強調(diào)。要推進(jìn)農(nóng)民工市民化,政府應(yīng)該做些什么?

    戴均良:最關(guān)鍵的一條,就是一定要發(fā)展產(chǎn)業(yè),支持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè),使其有相對穩(wěn)定的就業(yè)崗位。在此基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)民工市民化,主要抓好三件事:

    第一是培訓(xùn),增強農(nóng)民工的就業(yè)能力。農(nóng)民工要有一技之長,才能在城鎮(zhèn)中立足、生存下去。特別是現(xiàn)階段正逢產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,轉(zhuǎn)型升級,需要有更高技能的農(nóng)民工。所以要加強對農(nóng)民工的技能培訓(xùn),尤其是培訓(xùn)要有針對性、實用性,鼓勵企業(yè)定向培訓(xùn)。

    第二是改革完善剛才講到的相關(guān)政策制度,包括農(nóng)民工進(jìn)城后的福利制度、教育制度、醫(yī)療制度和住房制度等社會保障制度。這其中,首當(dāng)其沖的是住房和戶籍制度改革。

    第三是解決進(jìn)城農(nóng)民承包地、宅基地問題,既要讓農(nóng)民進(jìn)城落戶無后顧之憂,又不能浪費農(nóng)村土地,影響農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營,影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

    《財經(jīng)國家周刊》:對民政部門來說,推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景為今后的工作提出了哪些新的要求?

    戴均良:新型城鎮(zhèn)化對民政部門至少有這么幾個方面的新要求:第一,民政部門作為負(fù)責(zé)行政區(qū)劃、城鎮(zhèn)建制工作的職能部門,需要根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鎮(zhèn)人口的增多、規(guī)模的擴大,適時調(diào)整和完善市政體制,其中一個重要方面是增設(shè)市鎮(zhèn)和調(diào)整完善大中城市結(jié)構(gòu)。

    第二,對民政部門來說非常重要的要求,重點是保障和改善民生,創(chuàng)新城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)和社會管理,促進(jìn)社會和諧。比如說,大量的農(nóng)民進(jìn)城以后,特困救助、城市低保、社會福利服務(wù)等社會保障需要及時跟上。這是需要我們做的重點工作。

    第三,在人文關(guān)懷方面,需要民政部門完成更多工作。前面說的,要幫助農(nóng)民工融入社區(qū),民政部門就是管社區(qū)建設(shè)的。因此要通過社區(qū)、社工和社會組織三社聯(lián)動幫助農(nóng)民工融入城市。

    第四,在城鎮(zhèn)化過程中,民政部門還要做好農(nóng)村的工作。除傳統(tǒng)民政工作,城鎮(zhèn)化還給民政部門帶來了新的工作。比如,大量的農(nóng)民工進(jìn)城之后,農(nóng)村的三留守問題(留守婦女,留守老人,留守兒童),這些人是農(nóng)村社會工作的重點對象。未來在這方面民政部門的任務(wù)更重了,要做好相應(yīng)的服務(wù)關(guān)懷。