“要建立文物違法行為行政紀(jì)律責(zé)任的追究和監(jiān)督機(jī)制。文物行政主管部門在查處破壞文物的違法案件時(shí)發(fā)現(xiàn)涉及國(guó)家工作人員的,要及時(shí)將有關(guān)情況報(bào)告監(jiān)察機(jī)關(guān);監(jiān)察機(jī)關(guān)也要建立相應(yīng)的受理、立案和查處的具體措施和規(guī)定?!痹诒敬握f(xié)會(huì)議上,全國(guó)政協(xié)委員、文化部副部長(zhǎng)、國(guó)家文物局局長(zhǎng)勵(lì)小捷帶來的提案,全部是關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)的。
“伴隨著城市開發(fā)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,不可移動(dòng)文物遭受破壞和影響的事件時(shí)有發(fā)生,擅自拆除文物建筑、故意破壞古遺址古墓葬、擅自在文物周邊進(jìn)行建設(shè)工程等威脅文物安全的違法行為屢禁不止?!眲?lì)小捷告訴記者,在這些破壞文物的案件中,以法人違法為主。每年僅國(guó)家文物局接報(bào)的法人違法案件就多達(dá)數(shù)百起。造成上述現(xiàn)象很重要的一個(gè)原因,就是發(fā)生違法行為后,對(duì)責(zé)任單位和責(zé)任人的處罰力度不夠,懲治與教育效果不明顯。
在執(zhí)法實(shí)踐中,破壞文物后的行政紀(jì)律責(zé)任追究困難重重,處罰力度明顯不足。而文物主管部門由于缺乏行政強(qiáng)制力,提出的改正違法行為措施往往得不到落實(shí),只能對(duì)責(zé)任單位處以5萬元至50萬元的罰款,有時(shí)還不能履行到位?!安桓哂?0萬元的罰款數(shù)額與建設(shè)項(xiàng)目投入相比,違法成本低,使得責(zé)任單位有恃無恐,有限的經(jīng)濟(jì)處罰手段不足以對(duì)破壞文物的違法行為形成威懾?!蓖瑫r(shí),對(duì)于破壞文物負(fù)有責(zé)任的國(guó)家工作人員,在追究行政紀(jì)律責(zé)任時(shí),往往伴隨著地方保護(hù)主義,避重就輕,大事化小,甚至久拖不決,不了了之。
為此,勵(lì)小捷建議,監(jiān)察部門會(huì)同有關(guān)部門研究建立文物違法行為行政紀(jì)律責(zé)任的追究和監(jiān)督機(jī)制,將法律規(guī)定落到實(shí)處。要嚴(yán)肅處理文物違法案件中負(fù)有責(zé)任的國(guó)家工作人員。對(duì)破壞文物等違法案件中負(fù)有責(zé)任的國(guó)家工作人員,要區(qū)別情況,根據(jù)文物損壞嚴(yán)重程度,嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人的行政紀(jì)律責(zé)任,涉嫌犯罪的要及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)。
在呼吁加強(qiáng)文物違法行為行政紀(jì)律責(zé)任追究的同時(shí),勵(lì)小捷還建議,請(qǐng)最高人民法院研究出臺(tái)具體司法解釋,明確將損害國(guó)有文物的案件納入公益訴訟受案范圍,各級(jí)文物行政主管部門等法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織,可以作為本行政區(qū)域內(nèi)損害國(guó)有文物案件的訴訟主體,以拓展維權(quán)途徑。
“《文物保護(hù)法》對(duì)于損害文物的違法行為規(guī)定了行政處罰條款,同時(shí)第六十五條規(guī)定:‘違反本法規(guī)定,造成文物滅失、損毀的,依法承擔(dān)民事責(zé)任?!眲?lì)小捷說,這表明文物管理單位或者所有權(quán)人可以通過民事訴訟途徑,對(duì)損害文物行為主張權(quán)利,對(duì)于維護(hù)文物權(quán)益無疑增加了一重保障。通過民事訴訟,可以要求責(zé)任人恢復(fù)文物原狀或者為損害文物支付相應(yīng)經(jīng)濟(jì)賠償;法院判決有司法保障,更容易得到執(zhí)行。相比行政處罰最高限額僅僅50萬元、文物部門出具的行政處罰文書往往得不到執(zhí)行來說,適用民事訴訟對(duì)懲治文物違法行為更有力度,無疑有利于文物保護(hù)。
但是,在實(shí)踐中,文物管理單位或者所有權(quán)人卻很少能經(jīng)由民事訴訟途徑維護(hù)文物權(quán)益?!熬科湓颍皇峭ㄟ^民事訴訟維權(quán)的意識(shí)不強(qiáng),遇到損害文物案件,大多數(shù)是求助于公安或者行政執(zhí)法機(jī)構(gòu);二是文物損害程度評(píng)估比較復(fù)雜,目前尚缺乏文物損害評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),致使文物管理單位或者所有權(quán)人主張權(quán)利時(shí)舉證困難;三是一些地方尚未依法建立有關(guān)文物管理機(jī)構(gòu),沒有適格的主體主張權(quán)利。”勵(lì)小捷說,對(duì)于增強(qiáng)依法維權(quán)意識(shí)和建立損失評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)問題,應(yīng)該由文物部門和相關(guān)部門研究解決。缺乏適格民事主體問題則需要通過有關(guān)司法解釋加以明確。
在2013年1月1日修訂實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》中新設(shè)了公益訴訟等制度?!岸鴩?guó)有文物屬于社會(huì)公共利益范疇,損害國(guó)有文物應(yīng)當(dāng)適用公益訴訟。”勵(lì)小捷說,根據(jù)《文物保護(hù)法》,我國(guó)文物保護(hù)工作實(shí)行屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的行政管理體制。國(guó)務(wù)院文物行政部門主管全國(guó)文物保護(hù)工作。地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作。縣級(jí)以上地方人民政府承擔(dān)文物保護(hù)工作的部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。依法任何行政區(qū)域內(nèi)的文物都應(yīng)當(dāng)由文物行政主管部門實(shí)施監(jiān)督管理。如果當(dāng)?shù)匚奈镄姓鞴懿块T能夠作為民事訴訟主體,對(duì)國(guó)有文物損害案件依法訴訟,則將大大提升文物安全保障力度。
針對(duì)近年來受高額暴利驅(qū)動(dòng),文物犯罪團(tuán)伙職業(yè)化特征日趨明顯,文物犯罪日益智能化,地下文物交易活躍,交易行為十分隱蔽的情況,勵(lì)小捷還建議修訂最高人民法院、最高人民檢察院于1987年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理盜竊、盜掘、非法經(jīng)營(yíng)和走私文物的案件具體應(yīng)用法律的若干問題的解釋》,遏制文物犯罪高發(fā)勢(shì)頭。“由于《刑法》和《文物保護(hù)法》中文物犯罪的司法解釋尚未出臺(tái),一些地方公安、司法機(jī)關(guān)在對(duì)文物犯罪的立案和定罪量刑上認(rèn)識(shí)不同、標(biāo)準(zhǔn)不一,存在對(duì)文物犯罪案件立案不送、以罰代刑、重罪輕判等現(xiàn)象,各地公安、司法機(jī)關(guān)急需新司法解釋的出臺(tái)?!眲?lì)小捷說。